Próby trzymania ręki na pulsie, jeżeli chodzi o zmiany w prawie i proces legislacyjny, w latach rządów Zjednoczonej Prawicy, były dla wszystkich nie lada wyzwaniem. Przełomowym momentem była zwłaszcza pandemia, która poza wieloma, naprędce wprowadzanymi zmianami w przepisach, stała się okazją do naginania zasad (wybory kopertowe, kolejne zwolnienia z zamówień publicznych) i obnażyła indolencję rządzących (błędy terminologiczne, brak spójności w regulacjach covidowych). Choć zmiana władzy miała być powrotem do lepszych standardów, na razie wygląda na to, że prawo wciąż cierpi na powikłania pocovidowe.
Praworządność w budowie
Koalicja prodemokratyczna tak przed wyborami, jak i po przejęciu władzy, wielokrotnie podkreślała, że jej głównym celem będzie przywrócenie praworządności. Nie jest to zadanie łatwe, bo poprzedni rząd zrobił wiele, by osłabić niezależność kluczowych dla państwa instytucji: sądów, mediów publicznych, NBP, co mocno zawęża nowemu rządowi pole do manewru. Głównym hamulcowym zmian jest prezydent Andrzej Duda, który konsekwentnie opiera się, jak to sam ujął: „terrorowi praworządności”.
Tymczasem Donald Tusk zapewnia, że zrobi wszystko, by praworządność przywrócić, w tym celu – jak podkreślał w rozmowie z prezydentem, będzie podejmował różne decyzje. - Niektóre z nich będą bardzo twarde. Innej możliwości oczyszczenia sytuacji w Polsce nie ma — zapowiedział premier w oświadczeniu po rozmowie z prezydentem. Wskazywał, że: wszyscy bez wyjątku, czy to prezydent, minister, poseł, ale też emeryt czy licealista powinien podlegać dokładnie tym samym rygorom prawnym”. Problem w tym, że póki co, trudno oprzeć się wrażeniu, że gasimy ogień benzyną, a dziennikarzy i prawników nadal czekają bezsenne noce spędzone na odświeżaniu sejmowej strony internetowej.
Czytaj też w LEX: Dobre praktyki legislacyjne jako pozaprawne źródło techniki prawodawczej >
Wrzutki – polski standard legislacyjny
Ostatnie lata sprawiły, że nikt już nawet nie mrugnie, gdy usłyszy, że przepis kluczowy dla istnienia jego firmy zajmującej się dystrybucją leków znajdzie, dajmy na to, w noweli Karty Nauczyciela, skoro istotną dla działania prokuratury zmianę wprowadziła nowela Kodeksu postępowania cywilnego. W tej kwestii próżno liczyć na zmiany - koalicja rządząca zaliczyła wpadkę już na początku grudnia. Wówczas do Sejmu wpłynął projekt nowelizacji ustawy o zmianie ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła, czyli w tzw. tarczy energetycznej. Nowela miała przedłużyć jedynie na 2024 r. zamrożenie cen prądu, ale okazało się, że kryła jeszcze kilka innych zmian, które nie miały nic wspólnego z rachunkami za prąd – pierwsza wrzutka dotyczyła farm wiatrowych, regulując m.in. kwestię wywłaszczania z gruntów pod takie inwestycje. Druga dotyczyła reformy planistycznej - gminy miały mieć dwa lata więcej na uchwalenie planów ogólnych, czyli w sumie cztery lata, zapomniano jednak wydłużyć wydawanie warunków zabudowy na starych zasadach. Ostatecznie, po protestach, obie wrzutki z ustawy zniknęły, można więc mieć nadzieję, że jeżeli wrócą, to jako samodzielne nowelizacje, poprzedzone odpowiednimi konsultacjami.
Wrzutka nowej koalicji - hałasy, a nie metry, przesądzą o odległości wiatraków od domów>>
Szansy na przejście konsultacji nie będzie już miała zmiana w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, dotycząca odwoływania rektorów nowo utworzonej uczelni przez ministra nauki i szkolnictwa wyższego. Zmiana – jak oceniają eksperci – słuszna, ale dodana do nowelizacji, która dotyczy uprawnień doktorantów, czyli tematycznie mającej niewiele z nią wspólnego (choć trzeba przynajmniej przyznać, że dotyczy zmian w tej samej ustawie). Przepisy dotyczące rektorów dodano do projektu 12 stycznia 2024 r. w formie autopoprawki, niespełna tydzień później przepisy już przeprocedowały obie izby parlamentu i trafiły do podpisu prezydenta, co mocno przypomina praktyki poprzedniego rządu.
Szykuje się czystka na nowych uczelniach? Minister już z nowymi uprawnieniami>>
- Kwestia dotycząca tzw. wrzutek legislacyjnych niestety na stałe wpisała się w praktykę polskiej legislacji – mówi serwisowi Prawo.pl dr Kamil Stępniak, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. - Nie jest to problem nowy. Przez ostatnie dwie kadencje Sejmu mogliśmy obserwować skrajną postać takiego działania, gdzie wielokrotnie łamano chociażby par. 3 ust. 2 i 3 zasad techniki prawodawczej. Obecna władza również w swoich działaniach legislacyjnych nie jest wolna od tego typu praktyk, chociaż oczywiście musimy odróżnić grzechy powszednie od grzechów ciężkich i dokonać pewnej gradacji popełnianych w materii prawodawczej przewinień – wskazuje.
Jego zdaniem jednoznacznie piętnować należy działania, które dążyłyby do ominięcia chociażby art. 119 ust. 1 Konstytucji RP (zasada trzech czytań). - W moim przekonaniu takie postępowanie jest również niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, jak chociażby zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – podkreśla. Wskazuje, że sprawami dotyczącymi nieprawidłowości w procesie legislacyjnym niejednokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny (np. w sprawie o sygnaturze K6/06). Niestety – jak przypomina dr Stępniak – ostatnio doszło do zmiany roli ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego, trudno więc polegać na nim w tym zakresie. – Musimy liczyć na samoograniczenie się parlamentu w kwestii tzw. wrzutek oraz na ich monitorowanie przez specjalistów i organizacje pozarządowe – podkreśla. Jak widać jednak na wyżej wskazanych przykładach – ta nadzieja może okazać się płonna.
Czytaj też w LEX: Podatek cukrowy, czyli o zasadzie prawidłowej legislacji i prawdopodobnym braku konsekwencji jej naruszenia >
Zmiana ordynacji niedopuszczalna, ale tylko czasami
W ostatnich latach usłyszeć można było także wiele opinii o świętości wyborów - kiedy Zjednoczona Prawica tuż przed wyborami parlamentarnymi przeforsowała zmiany w Kodeksie wyborczym i referendum ogólnokrajowym, posłowie ówczesnej koalicji alarmowali, że takie zmiany tuż przed terminem wyborów są niekonstutytucyjne, wprowadzone w czasie tzw. ciszy legislacyjnej. Co zresztą nie jest czczą gadaniną, bo ma umocowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach stwierdza, że „swoistym minimum minimorum powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym”. Obecnie jednak TK jest mocno passe, co najwyraźniej przekłada się również na opinię o jego dawniejszym orzecznictwie, bo teraz, na sześć miesięcy przez wyborami premier Donald Tusk powierzył Mariuszowi Witczakowi (poseł KO i szef sejmowej podkomisji stałej ds. nowelizacji prawa wyborczego) zadanie opracowania zmian w Kodeksie wyborczym, które mają dotyczyć m.in.: możliwości głosowania przez systemy bankowości elektronicznej, korespondencyjnego głosowania przez Polaków przebywających za granicą, a także zmian w Państwowej Komisji Wyborczej.
- Chcemy, aby część z zaproponowanych przez nas zmian weszła w życie jeszcze przed tegorocznymi wyborami do Parlamentu Europejskiego, które zaplanowane są na 9 czerwca – nie ukrywa poseł Witczak.
Czytaj też w LEX: Ocena Skutków Regulacji jako mechanizm doskonalenia prawodawstwa >
Gdzie dwóch prawników, tam trzy opinie
Konia z rzędem temu, kto nie pogubił się jeszcze w decyzjach dotyczących sądów, Trybunału Konstytucyjnego i prokuratury. Choć – nie da się w tym miejscu nie zauważyć – że sytuacja z tą ostatnią w pewnym sensie potwierdza, że zasad techniki legislacyjnej nie powinno traktować się wyłącznie jako drobnej sugestii. Wszak minister sprawiedliwości i prokurator generalny prof. Adam Bodnar swoją decyzję o pozbawieniu stanowiska prokuratora Dariusza Barskiego oparł o twierdzenie, że przepis, na podstawie którego prokurator Barski został przywrócony do służby czynnej miał charakter epizodyczny. Według tej wykładni Dariusz Barski pozostaje (i pozostawał przez cały czas) w stanie spoczynku, więc prokuratorem krajowym w ogóle nie został. Wykładnia ta mocno podzieliła prawniczy świat, bo spora część prawników – nawet mocno kibicujących nowej władzy – ma co do niej wątpliwości, uznając, że przepis Prawa o prokuraturze jest klasycznym przepisem przejściowym i nadal obowiązuje. Niezależnie od tego, kto ma rację – nie sposób nie zauważyć, że kwestia jest mocno sporna, a o obsadzie najważniejszych stanowisk w państwie znów decyduje daleko posunięta ekwilibrystyka prawnicza, co znów nie odbiega od standardów, które obserwowaliśmy przez ostatnie osiem lat.
Czytaj też w LEX: Statystyczny obraz trudności prawa >
Problematyczne są też pomysły na wymianę składu upolitycznionego Trybunału Konstytucyjnego, wraz z dość oryginalną koncepcją zaprzysiężenia nowych sędziów, a także środki, którymi posłużono się, by przejąć media publiczne. Walka o TVP, Polskie Radio i PAP potwierdza stare powiedzenie, że gdy się człowiek spieszy to się diabeł cieszy. Nowy rząd do walki o media przystąpił tuż po przejęciu władzy, jeszcze przed świętami. Najpierw próbowano zastosować wobec nich bezpośrednio Kodeks spółek handlowych, potem spółki postawiono w stan likwidacji. Efekt - ze sprawą zmagają się obecnie sądy, przy okazji o prawa swe zaczęli walczyć referendarze, którym jako pierwszym zmyto głowy, za niezgodne z oczekiwaniami nowych władz rozstrzygnięcia. I jest to pewien ogólny trend – osoby zmęczone ośmioma latami rządów Zjednoczonej Prawicy i naginaniem przez nią prawa, alergicznie reagują na wytykanie grzechów nowej koalicji. Pytanie tylko, czy brak skrupułów poprzedników usprawiedliwia popełnianie tych samych prawnych grzechów.
Cel uświęca środki - to nie wykładnia celowościowa
Nie wszyscy są tego zdania. - Uważam, że standardy legislacji nie tylko się nie poprawiły, ale wręcz uległy pogorszeniu - w tym sensie, że zaczęto poszukiwać obejścia obowiązującego systemu źródeł prawa – wskazuje prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.
- Uznano, że niemożność przeprowadzenia regularnego postępowania ustawodawczego legitymizuje obchodzenie prawa – tak jest choćby w przypadku prokuratury i mediów. Mamy do czynienia z twórczą kontynuacją prymatu polityki nad prawem, która była bolączką poprzedniego systemu tworzenia prawa. Kryzys konstytucyjny wcale nie skończył się wraz ze zmianą władzy, można wręcz powiedzieć, że obecnie jest w rozkwicie – podkreśla.
Według prof. Huberta Izdebskiego działania obecnego rządu są jednak konieczne, bo poprzedni nie pozostawił mu w tej kwestii wyboru, między innymi wypaczając prawo kolejnymi zmianami i odpowiednią obsadą stanowisk.
- Z tego powodu jesteśmy na etapie, gdy trzeba przyjąć istnienie pewnego stanu wyższej konieczności i pogodzić się z tym, że przywrócenie praworządności może wymagać sięgnięcia po środki, które są z jej punktu widzenia dyskusyjne. Obecna władza nie ma specjalnego wyboru, bo poprzedni rząd zrobił wszystko, by to utrudnić, lecz celem prawa w znaczeniu formalnym nie może być ochrona bezprawia w znaczeniu materialnym – mówi prof. Izdebski.
Czytaj też w LEX: Dokąd zmierza demokracja? Rozważania na kanwie polskiej praktyki legislacyjnej >
Konieczność i potrzeba
Nie zgadza się z tym prof. Piotrowski. - Nie trafia do mnie argument, że rząd działa w imię obrony wartości konstytucyjnych, których nie da się chronić w inny sposób. Tyle że, o jakie wartości konstytucyjne tu chodzi i dlaczego ich ochrona nie może być realizowana przy pomocy obowiązujących reguł. Usprawiedliwianie naruszania Konstytucji tym, że trzeba ją ratować, jest niedopuszczalne – podkreśla. - Tym bardziej, że nie uważam, że mamy do czynienia z sytuacją, w której konstytucja znajduje się na granicy unicestwienia i jej ratowanie wymaga sięgnięcia po drastyczne środki – wskazuje.
Dodaje, że z Konstytucji wynika wprost – ustawa dochodzi do skutku w rezultacie porozumienia między władzą ustawodawczą, a tą częścią władzy wykonawczej, którą jest prezydent. Jeżeli tego porozumienia nie ma, należy uzyskać 276 głosów do obalenia weta prezydenta. - Nie można pogłębiać kryzysu praworządności w imię jej ratowania – uważa prof. Piotrowski.
Czytaj też w LEX: Veto players jako koncepcja rywalizacji o władzę pomiędzy organami władzy państwowej >>
Obecny spór i fakt, że obie strony nie tylko przekonane są o swojej racji, ale też przerzucają się zupełnie sprzecznymi ze sobą opiniami prawników, potwierdzającymi ich stanowiska, mocno podkopuje zaufanie do prawa jako takiego. I – zwłaszcza gdy sięgniemy po instytucję stanu wyższej konieczności – nasuwa bardzo istotne pytanie: jeżeli przekroczymy kolejne granice, co powstrzyma następną władzę przed sięgnięciem po jeszcze bardziej drastyczne środki.
- Prawo, jak wykazują także niedawne doświadczenia, nigdy nie daje takiej gwarancji, jeżeli będzie się je rozumieć formalnie, a nie jako instrument gwarancyjny państwa prawnego w znaczeniu materialnym. Trzeba wierzyć, że stan wyższej konieczności znajdzie - na zasadzie wyjątku - zastosowanie wyłącznie w granicach uzasadnionej potrzeby, lecz także należy oczekiwać zarówno zdecydowanych deklaracji o wyłącznie takim stosowaniu, jak i przede wszystkim stworzenia efektywniejszych niż dotąd instytucjonalnych gwarancji państwa prawnego w znaczeniu i formalnym, i materialnym – wskazuje prof. Izdebski.
Czytaj też w LEX: Niemiecka legislacja podatkowa na przykładzie akcyzy tytoniowej – wzór dla Polski? >
