Na gruncie obowiązującego prawa, ogólnie ujmując, legislator jest pracownikiem administracji publicznej, zatrudnionym w parlamentarnych bądź rządowych ośrodkach władzy państwowej, które uprawnione są do wydawania aktów prawa. W zależności od miejsca pracy, jego status reguluje ustawa o pracownikach urzędów państwowych (w przypadku legislatorów Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź w Rządowego Centrum Legislacji) lub ustawa o służbie cywilnej (np. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, poszczególnych ministerstw). Legislatorzy są też w jednostkach samorządu terytorialnego, przepisy wymieniają nawet stanowisko głównego specjalisty do spraw legislacji. Wtedy zastosowanie ma ustawa o pracownikach samorządowych. Innym kryterium, według którego można podzielić legislatorów, to ci, którzy:
- skończyli aplikację legislacyjną (rocznie to ok. 20-30 osób),
- nie ukończyli aplikacji legislacyjnej, ale posiadają określoną liczbę lat pracy związanej z legislacją.
- Legislator dziś to prawnik w urzędzie, który z założeń i idei przekazanych mu przez przełożonych ma stworzyć przepis prawny, zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji. To taki krawiec prawa – mówi Tomasz Oklejak, sekretarz Polskiego Towarzystwa Legislacji (PTL).
Trochę prawnik, trochę urzędnik
PTL przyznaje jednak, że zawód legislatora nie ma prawnie określonego statusu, a funkcje i czynności, które mogą być utożsamiane z zawodem legislatora wykonywane są w różnych instytucjach, przez osoby o różnym statusie zawodowym i różnym przygotowaniu zawodowym.
- Jest to wynik tego, że brakuje regulacji prawnych, a przy tym nie do końca wiadomo jaki kształt miałyby mieć te regulacje. Legislatorzy są tam, gdzie tworzy się prawo, ale jako zawód prawniczy jest on relatywnie słabo wyodrębniony i dlatego zaczynamy od deontologii, czyli podstaw etycznych - mówi dr Sławomir Peszkowski, wiceprezes Polskiego Towarzystwa Legislacji, przewodniczący zespołu ds. etyki zawodu legislatora.
Nie ma więc pragmatyki służbowej, która określałaby powinności, zasady i reguły wykonywania zawodu legislatora. Próby usystematyzowania, kim jest legislator towarzystwo podejmowało już ponad dekadę temu. W 2012 r. powstał nawet projekt ustawy o zawodzie legislatora, ale dalsze prace nad nim zostały zaniechane. Poniekąd m.in. ze względu na rozpoczęty w 2013 r. proces deregulacji w dostępie do wykonywania niektórych zawodów, w tym również prawniczych.
Teraz PTL powraca z pomysłem, ale w mniejszym zakresie. Pierwszym krokiem jest projekt „Zasady etyki zawodu legislatora”, który ma być przejawem samoregulacji środowiska. Dokument ma być wzorem wskazań, w jaki sposób postępować w sytuacjach, z którymi legislatorzy stykają się w czasie wykonywanych obowiązków zawodowych. Autorzy dokumentu wychodzą z założenia, że zawód legislatora - mimo braku prawnego wyodrębnienia porównywalnego z innymi zawodami prawniczymi - wykazuje swoją odrębność, przejawiającą się specyfiką podejmowanych czynności zawodowych, funkcją, jaką realizują legislatorzy w procesie legislacyjnym, a także specyfiką przygotowania do wykonywania zawodu realizowaną w ramach aplikacji legislacyjnej.
- Prawo wprawdzie w dużej mierze tworzy się w strukturach administracji publicznej, ale nie każdy urzędnik biorący udział w pracach legislacyjnych, nawet z wykształceniem prawniczym będzie legislatorem. Chcemy zwrócić uwagę na specyfikę tego zawodu prawniczego - mówi dr Sławomir Peszkowski. Wskazuje jednocześnie, że zawód legislatora pozostaje przy tym, co do zasady zawodem urzędniczym, związanym z kompetencjami prawodawczymi organów władzy publicznej.
Kim jest legislator
Projekt kodeksu definiuje, kim jest legislator. Przyjęto, że jest to zawód sensu stricto prawniczy, tzn. wymagający wykształcenia prawniczego, a zarazem specyficznego przygotowania nabywanego w szczególności przez aplikację legislacyjną. Autorzy uzasadniają, że wymóg specyficznego przygotowania jest warunkiem koniecznym, aby w najbardziej elementarny sposób wyodrębnić osoby, które można określić jako legislatorów, spośród prawników uczestniczących w pracach nad projektami aktów normatywnych. Drugim kryterium jest czynne wykonywanie zawodu, czyli zatrudnienie w urzędzie organu władzy publicznej lub w państwowej jednostce organizacyjnej i wykonywanie obowiązków zawodowych obejmujące przygotowywanie projektów aktów normatywnych lub udział w procesie legislacyjnym.
Czytaj też w LEX: Berek Maciej, Kłodawski Maciej, Dobre praktyki legislacyjne jako pozaprawne źródło techniki prawodawczej >
W projektowanym kodeksie znaczenie pojęcia legislator zostało jednak rozszerzone o krąg osób podejmujących te same rodzajowo czynności zawodowe i tak samo przygotowanych do wykonywania zawodu, ale wykonujących te czynności na rzecz podmiotów innych niż urzędy organów władzy publicznej lub państwowe jednostki organizacyjne np. samorządy terytorialne, korporacje.
Przeczytaj także: Prof. Adamus: Taka piękna katastrofa najważniejszej nowelizacji kodeksu spółek
Jak poprawić prawo?
Sławomir Peszkowski wskazuje, że celem dokumentu jest nie tylko samoregulacja środowiska osób zawodowo związanych z legislacją, ale także znaczące przyczynienie się do podniesienia jakości pracy legislatorów. Dokument wskazuje na wymóg dążenia przede wszystkim do zapewnienia zgodności projektu aktu normatywnego z zasadami tworzenia prawa, a w szczególności z zasadami prawidłowej legislacji i zasadami techniki prawodawczej, w tym do zapewnienia, aby projektowane przepisy były jasne i precyzyjne, poprawne językowo oraz adekwatnie wyrażały intencje projektodawcy pozostające w zgodzie z wartościami i zasadami, którymi kieruje się racjonalny prawodawca.
Analogicznie, przy sporządzaniu opinii prawno-legislacyjnej na legislatorze ciążyć ma powinność jednoznacznego sygnalizowania zastrzeżenia co do potencjalnej niezgodności proponowanych rozwiązań z zasadami tworzenia prawa, w tym z zasadami prawidłowej legislacji oraz z zasadami techniki prawodawczej, a także z zasadami poprawności językowej.
Czytaj też w LEX: Kusznieruk Piotr, Wpływ rozwoju sztucznej inteligencji na proces stanowienia prawa w Polsce >
W dokumencie uwzględniono również obowiązek korzystania przy wykonywaniu czynności zawodowych z utrwalonego orzecznictwa, ugruntowanego dorobku nauki oraz doświadczeń praktyki, w tym wskazań wyrażonych w pozaprawnych źródłach techniki prawodawczej, w szczególności w dobrych praktykach legislacyjnych. Legislator ma również respektować utrwaloną praktykę legislacyjną w przypadkach nietypowych, a także nie przyczyniać się do utrwalania rozwiązań legislacyjnie niepoprawnych, które mogą występować w obowiązujących przepisach prawa. Za standard etyczny wykonywania zawodu legislatora uznano także powinność sygnalizowania projektodawcy alternatywnych rozwiązań prawnych, które mogą skuteczniej służyć osiągnięciu założonych celów projektowanego aktu normatywnego.
Legislator ma kierować się interesem publicznym, zachować lojalność i poufność przy wykonywaniu czynności zawodowych, unikać konfliktu interesów, zachować neutralność i bezstronność, dbałość o godność i powagę zawodu legislatora, utrzymywać relacje zawodowe pomiędzy legislatorami oraz doskonalić się zawodowo. Zagadnienia te rozwijane są szerzej w dokumencie. Kodeks zawiera zastrzeżenie, że przestrzeganie standardów etyki nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa.
Czytaj też w LEX: Liwo Marian Andrzej, Demagogie legislacji państwa prawnego w okresie kryzysu tego państwa i ich konsekwencje >
Dr Sławomir Peszkowski zauważa, że konsultowany publicznie projekt kodeksu etycznego może być pierwszym, małym krokiem do uregulowania zawodu legislatora.
- Wychodzimy od samoregulacji standardów etycznych. Nie przesądzamy, co będzie dalej. Projekt szeroko konsultujemy z praktykami wykonującymi ten zawód, ale także uczelniami wyższymi, stowarzyszeniami samorządu terytorialnego. Widzimy bardzo pozytywny odzew – mówi wiceprezes Polskiego Towarzystwa Legislacyjnego.
Czytaj też w LEX: Muzyczka Karolina, Zarządzenie wójta jako akt prawa miejscowego >
Inna specyfika legislatora w JST i NGO
Bernadeta Skóbel, radca prawny, kierownik Działu Monitoringu Prawnego i Ekspertyz Związku Powiatów Polskich podkreśla, że inicjatywa stworzenia takiego dokumentu jest słuszna. Zwraca jednak uwagę, że zasady opracowane przez PTL głównie dla legislatorów w administracji publicznej nie przystają jednak do sytuacji prawników przygotowujących akty prawne w samorządach lub działających na ich rzecz organizacji i korporacji samorządowych czy NGO.
- W mniejszych urzędach oraz podmiotach spoza sektora finansów publicznych biorących udział w procesie legislacyjnym, z uwagi na ograniczenia kadrowe role legislatora, osoby przygotowującej merytoryczne rozwiązania prawne, a następnie osoby lobbującej za ich wprowadzeniem często się łączą. Nie można w takiej sytuacji rozróżnić, gdzie się kończy praca legislatora, a zaczyna legalny lobbing w procesie stanowienia prawa. W takim przypadku, te dwie role się łączą. Z tego względu zastosowanie niektórych z proponowanych standardów etycznych może być utrudnione – wskazuje ekspertka Związku Powiatów Polskich. Podaje przykład działania w KWRiST, gdzie pracownicy merytorycznie przygotowują projekt zmian, a potem na spotkaniu ze stroną rządową aktywnie za tą poprawką przekonują.
Czytaj też w LEX: Jagielski Jacek, Z problematyki prawotwórczej funkcji samorządu terytorialnego i jego roli w kształtowaniu prawa miejscowego >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
