Zagadnienie powstało na tle powództwa powiatu S. przeciwko Skarbowi Państwa. Powiat żądał wypłacenia 2 mln 726 tys. zł z odsetkami - z powodu braku pieniędzy na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w latach 2007-2010. Zadania zlecone realizowane były przez powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego. Tym samym koszty funkcjonowania powiatu powinny być w całości sfinansowane w drodze dotacji przekazywanej przez wojewodę.
Wydatki poniosła gmina
Pozwany Skarb Państwa przez niezwiększenie kwoty dotacji na realizację zadań zleconych, spowodował konieczność wydatkowania przez gminę z własnego budżetu.
Powiat oparł żądanie na art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten stwarza samodzielną podstawę do wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd Okręgowy w Szczecinie w czerwcu 2019 r. zasądził od pozwanego SP 2 mln 726 tys. zł z odsetkami. Na skutek apelacji Sąd II instancji zmienił wyrok Sądu Okręgowego 19 stycznia 2021 r. i oddalił powództwo.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł pozwany Skarb Państwa.
Trzech sędziów SN, rozpoznając kasację, powzięło wątpliwość: Czy jest dopuszczalna droga sądowa w sprawie z powództwa powiatu przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę dotacji celowej?
Prawo do sądu jest ograniczone
Sąd Najwyższy omówił orzecznictwo dotyczące art. 49 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sędzia przewodniczący Marcin Łochowski podkreślił, że przepis ten statuuje dla roszczenia jednostki samorządu terytorialnego drogę sądową.
W tej sprawie gmina dochodziła dotacji celowej na działalność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, do której odnosi się art. 49 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t., zgodnie z którym na realizację zadań wykonywanych przez straże i inspekcje powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej ich realizację przez te straże i inspekcje. Jednakże Sąd Najwyższy wskazał, że prawo do sądu rozumiane jako zasada konstytucyjna obejmuje zarówno prawo dostępu do sądu, jak i prawo do właściwej procedury oraz prawo do wiążącego rozstrzygnięcia sprawy.
Tymczasem wykładnia art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach j.s.t., jako swoistego wyjątku dotyczącego możliwości dochodzenia przez jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowym roszczeń z tytułu dotacji z wykluczeniem dotacji, o których mowa w ust. 2, niweczy w odniesieniu do powiatu tak rozumiane prawo do sądu w każdym jego aspekcie.
Wykładnia językowa art. 49 ustawy o dochodach j.s.t. doprowadziła Sąd Najwyższy do wniosku, że nie jest przewidziana droga sądowa dla dochodzenia dotacji, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t., skoro ten przepis odnosi się jedynie do ust. 1 tego przepisu, pomijając ust. 2.
Ponadto, przepis precyzuje: dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. A w przypadku niedotrzymania warunku jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.
Sprawa o zapłatę od SP – nie do sądu
Sąd Najwyższy podkreślił administracyjno-finansowy charakter dotacji służącej do zapewnienia finansowania przez budżet państwa realizacji zadań ustawowych w zakresie nadzoru budowlanego. Zatem sprawa o zapłatę nie jest sprawą cywilną w rozumieniu kodeksu postępowania cywilnego.
To skłoniło Sąd Najwyższy do konkluzji, że jeżeli dana sprawa nie posiada cech sprawy cywilnej, a brak wyraźnego upoważnienia ustawowego dla jej rozpoznania na drodze sądowej, to droga sądowa dla jej rozpoznania nie jest dopuszczalna ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Z drugiej strony Sąd Najwyższy dostrzegł, że ścisła, językowa wykładnia art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach j.s.t. pozbawia powiat możliwości dochodzenia w postępowaniu sądowym roszczeń od Skarbu Państwa w razie nieotrzymania dotacji celowej w wysokości umożliwiającej pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań, która to możliwość bezspornie istnieje w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami.
Sąd Najwyższy dostrzegł niebezpieczeństwo niedopuszczalnego pozbawienia strony prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten jednocześnie stanowi dyrektywę interpretacyjną, zgodnie z którą wykładnia ustaw powinna być dokonywana w sposób prokonstytucyjny.
Sąd powszechny, odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, nie może poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną, lecz zobowiązany jest wskazać sąd, do właściwości którego należy rozpoznanie tej sprawy (postanowienia SN z 21 maja 2002 r., III CK 53/02).
Zasada równości
Zastrzeżenia Sądu Najwyższego wzbudziło również zróżnicowanie zakresu uprawnień jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dotacji w świetle konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji).
Jednocześnie odmienna regulacja odnosząca się do możliwości dochodzenia dotacji przewidzianych w art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. na drodze sądowej może być w pewnym stopniu usprawiedliwiona ich odmiennością.
Zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, jeżeli od któregoś z elementów przepisu szczegółowego przewiduje się wyjątki lub któryś z elementów tego przepisu wymaga uściślenia, przepis formułujący wyjątki lub uściślenia zamieszcza się bezpośrednio po danym przepisie szczegółowym. Zatem umieszczenie w ustępie 2 art. 49 ustawy o dochodach j.s.t. regulacji dotyczącej możliwości otrzymania przez powiat dotacji celowej z budżetu państwa bezpośrednio po przepisie regulującym możliwość otrzymania dotacji celowej z budżetu państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonującą zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, miało na celu wyłącznie uściślenie ustępu 1 tego przepisu.
Sąd Najwyższy wskazał również na względy historyczne, które przemawiają za twierdzącą odpowiedzią na przedstawione zagadnienie, ale jej nie podziela. Dopuścił możliwość, że nastąpiło przeoczenie ustawodawcy, a nawet nastąpił błąd legislacyjny, gdyż w związku z dodaniem ustępu 2, wskazującego na możliwość otrzymania dotacji celowej przez powiat, nie dostosowano do tej zmiany treści pozostałych ustępów, które w przypadku poprzedniej regulacji odnosiły się bezpośrednio lub pośrednio do ustępu 1, w którym wyłącznie wskazany był podmiot mogący uzyskać dotację celową.
Zdanie odrębne w SN
W uzasadnieniu zdania odrębnego sędzia Oktawian Nawrot wskazał, że ze względu na wątpliwości dotyczące standardu niezawisłości sędziowskiej, nieusuwalności sędziów oraz prawa do sądu, mających swe źródło zarówno w podstawowej zasadzie ustrojowej RP, Sąd Najwyższy orzekający powinien poczekać do czasu rozstrzygnięcia wskazanych wątpliwości przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 7/23 i zawiesić postępowanie.
Jednostronna argumentacja
- Orzeczenie to stanowi osobliwy przykład przedstawienia zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 39817 par. 1 Kodeksu postępowania cywilnego przez Sąd Najwyższy. Skład orzekający nie kryje bowiem swojej intencji, przedstawiając argumenty „za” i „przeciw” wchodzącym w grę rozstrzygnięciom co do tego, jakiej treści uchwały oczekuje od rozszerzonego składu SN. Można wątpić czy taka jednostronna argumentacja – niezależnie od ostatecznej słuszności bądź jej braku – ułatwi podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów. Należy się spodziewać , że zaproponowana argumentacja okaże się dla SN pomocna. Względnie, że będzie użyteczna przy rozstrzyganiu podobnych przypadków – komentuje adwokat Bartłomiej Krupowicz.
Postanowienie Izby Cywilnej SN, sygn. II CSKP 1315/22, III CZP 50/23
