W orzecznictwie i praktyce samorządów terytorialnych utrwalił się pogląd, że dotacje oświatowe dla placówek niepublicznych (obecnie niesamorządowych ) mają charakter świadczenia jednorazowego. U podstaw tego poglądu leży założenie, że wraz z każdym rokiem budżetowym powstaje nowe zobowiązanie do dotowania podmiotu niepublicznego, oraz że źródłem zobowiązania jest przepis kształtujący wysokość zobowiązania w kontekście rocznym – w związku z budżetem, czyli rocznym planem finansowym jednostki samorządu terytorialnego.
Czytaj w LEX: Podleganie egzekucji administracyjnej dotacji oświatowej >>>
Czytaj w LEX: Charakter prawny dotacji oświatowej, przeznaczonej na finansowanie bieżących wydatków szkoły lub placówki >>>
W wyroku z 26 marca 2015 r., sygn. V CSK 376/14 Sąd Najwyższy wskazał, iż świadczenie gminy w postaci dotacji dla niepublicznych punktów przedszkolnych jest świadczeniem jednorazowym, którego wysokość jest określana bez odwoływania się do elementu czasu, zaś jego zaliczkowe wypłacanie w dwunastu częściach, zgodnie z art. 90 ust. 3c cyt. ustawy (wówczas ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty dalej USO), jest tylko sposobem spełnienia tego świadczenia, który służyć ma zapewnieniu bieżących środków na funkcjonowanie tych placówek. Zaliczki nie mają charakteru samodzielnego świadczenia, lecz są częścią jednego większego świadczenia. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 22 maja 2014 r., sygn. IV CSK 531/13. Nie zastanawiano się nad tym, czy nie mamy do czynienia z innymi okresami świadczenia, poza rozważaniami wyłączającymi okresy miesięczne.
Świadczenie o charakterze okresowym
Jak wskazano wyżej, dociekania te zogniskowały się na zagadnieniu okresowości świadczenia w pryzmacie miesięcznym, pominięto zaś analizy czy świadczenia te nie są świadczeniami okresowymi z innym okresem świadczenia niż miesięczny.
Moim zdaniem, świadczenia te mają charakter okresowy, w których okresem świadczenia jest rok, w ramach trwającego nieprzerwanie zobowiązania ciągłego jednostki samorządu terytorialnego do dotowania placówki niepublicznej przez taki okres czasu, w którym w sposób zgodny z przepisami prawa placówka ta funkcjonuje. (Pomijam zagadnienia związane z rejestrami urzędowymi placówek oświatowych). Dotacje przysługują placówce oświatowej przez cały okres jej działania, który może być i zwykle jest liczony w latach, a początkiem czasu istnienia uprawnienia wierzyciela jest zdarzenie prawne – rejestracja placówki oświatowej zbiegające się wprost z powstaniem obowiązku po stronie dłużnika. (W przypadku przywołanej placówki oświatowej – punktu przedszkolnego odpowiednio: organu prowadzącego i gminy dotującej ). Tak więc uprawnieniu placówki oświatowej towarzyszy stały i ciągły obowiązek konkretnego zachowania się dłużnika (JST) przez okres prowadzenia niepublicznej/niesamorządowej placówki oświatowej przez wierzyciela (organ prowadzący).
Czytaj w LEX: Spór o właściwość sądową w sprawach ustalania wysokości dotacji oświatowych >>>
Wówczas to powstaje zobowiązanie ciągłe JST – gminy oparte na pozakodeksowej podstawie prawnej do dotowania placówki. Sprawą zupełnie niezależną od przedstawionego modelu jest okoliczność czy placówka oświatowa spełnieni warunki wykonawcze by otrzymać dotację na konkretny rok budżetowy. Nawet nieotrzymanie dotacji w konkretnym roku budżetowym przez placówkę oświatową - może to nastąpić z różnych przyczyn - nie oznacza, że zobowiązanie jednostki samorządowej do dotowania wygasło jako zobowiązanie trwające /ciągłe, istniejące przez okres działania placówki oświatowej, oparte o przepis ustawowy o charakterze podstawowym, statuującym obowiązek dotowania.
W tym wypadku czynnikiem czasu charakteryzującym świadczenia okresowe jest okres działania niepublicznej placówki oświatowej.
Istotą zagadnienia jest okoliczność, że stosunek zobowiązaniowy: placówka oświatowa – jednostka samorządu terytorialnego nie powstaje co roku od nowa. Ten węzeł zobowiązaniowy trwa przez okres istnienia placówki jako zobowiązanie ciągłe, a coroczne dotowanie placówki oświatowej ma charakter okresowy, w którym okresem jest rok. Pogląd ten zgodny jest z charakterystyką zobowiązania ciągłego. Niezależną sprawą, jak wskazano wyżej, niewpływającą na charakter zobowiązania jest okoliczność faktyczna czy placówka oświatowa wykorzystywać będzie swoje uprawnienie i w jakich okresach.
Norma prawna podstawowa, a norma prawna uzupełniająco - wykonawcza
Orzeczenia SN wskazane wyżej wydano na gruncie ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (USO). Niemniej stanowiły i stanowią praktyczną podstawę wyrokowania w sprawach roszczeń organów prowadzących placówki oświatowe przeciwko jednostkom samorządu terytorialnego. Moim zdaniem SN ograniczył wówczas rozważania do przepisów regulujących konkretne roczne świadczenie i jego wysokość, skupiając się na normach prawnych uzupełniających z pominięciem normy prawnej podstawowej. W analizie pominięto niestety przepis statuujący zobowiązanie JST do dotowania placówki oświatowej.
Redakcja LEX poleca: Kalendarz zadań dyrektora - Styczeń 2023 >>>
Dla wyjaśnienia tego twierdzenia posłużę się przykładem przedszkola niepublicznego i regulacji z niedziałającej już ustawy 7 września 1991r o systemie oświaty, ale będącej źródłem pozakodeksowych zobowiązań gmin i stosowanej obecnie przez sądy w sprawach o datacje obejmujących pozwami okres działania tej ustawy. Otóż Art. 90 ust. 1 USO o treści: „Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, otrzymują dotacje z budżetu gminy” (treść przepisu była zmieniana, ale dla niniejszych rozważań rzeczą wtórną jest przywoływanie dokładnego na dany dzień tekstu ustawy) zawierał podstawową normę prawną statuującą zobowiązanie ciągłe gminy do wypłacania dotacji na niepubliczne przedszkole przez cały okres działania niepublicznego przedszkola, czyli podstawę prawną wypłacania dotacji.
Normą prawną uzupełniającą były przepisy art. 90 ust. 2b., stanowiące o warunkach wypłacenia dotacji na konkretny okres roczny. Nie można w żaden sposób przyjąć, że przepis ten stanowił samodzielną podstawę roszczenia o wypłatę dotacji podmiotom prowadzącym niepubliczne przedszkola, w sytuacji gdy rolę taką spełniał art. 90 ust. 1 USO, a art. 90 ust. 2b miał charakter normy wykonawczej określającej warunki spełnienia obowiązku świadczenia przez gminę dotującą i nie stanowił samodzielnej podstawy prawnej świadczenia. Wadliwe przyjęcie, że przepis ten tłumaczony i stosowany może być jako odrębna jednostka normatywna doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez sądy, że co roku powstaje nowe, odrębne, samodzielne zobowiązanie do wypłacenia dotacji, w sytuacji gdy co roku wypłacane jest roczne świadczenie okresowe znajdujące swoje źródło w trwałym – ciągłym zobowiązaniu gminy do dotowania przedszkoli niepublicznych przez cały okres działania przedszkola niepublicznego. Z wyrazu „przysługuje” wyciągnięto wadliwie wnioski, że jest to podstawa roszczenia, pomijając przy tym dalszą część przepisu, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że owo „przysługiwanie” odnosi się do spełnienia warunków, a nie co do zasady i możliwości żądania zapłaty. Przepis ten określał minimalną wielkość dotacji na jednego ucznia, wielkość dotacji na ucznia niepełnosprawnego i termin zgłoszenia przewidywanej liczby uczniów jako warunki wypłacenia dotacji na konkretny rok.
Przedawnienie kolejnych świadczeń okresowych w ramach zobowiązania ciągłego
Stwierdzić należy zatem, że zobowiązanie z art. 90 ust. 1 USO to zobowiązanie ze świadczeniem ciągłym, w którym współwyznacznikiem wielkości zobowiązania – wierzytelności jest czas trwania zobowiązania. Świadczenie ciągłe polega na z góry przewidywalnym zachowaniu się dłużnika wobec wierzyciela w ciągu konkretnego czasu. Wyznaczonego do razu terminami lub niewyznaczonego albo określonego poprzez ziszczenie się warunku lub zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa łączy wygaszenie zobowiązania. Takim właśnie zobowiązaniem jest zobowiązanie JST, które łączy obowiązek wypłacania dotacji z trwałym, określonym w czasie lub nieokreślonym w czasie działaniem niepublicznego przedszkola. Innymi słowy powiedzieć można, że dopóki takie niepubliczne przedszkole działa – jest wpisane do właściwej ewidencji – dopóty istnieje zobowiązanie gminy do jego dotowania. Zobowiązanie dotowania nie powstaje od nowa co roku, przez wszystkie lata działalności niepublicznego przedszkola. Cały czas wypłata dotacji wynika z tego samego pierwotnego, pozakodeksowego źródła prawa w postaci przepisów USO, a jedynie świadczenia częściowe rozłożone są w czasie i płatne w okresach rocznych.
Zobowiązanie istniało cały czas, a tylko zmianie podlegała wysokość świadczenia dłużnika. Art. 90 ust. 1 był normą prawną podstawową, a art. 90 ust. 2b normą prawną uzupełniającą. Niestety Sąd Najwyższy normę uzupełniającą przyjął za normę podstawową. A za nim praktykę takową przyjęły sądy powszechne.
Obecnie w odniesieniu do przedszkoli normę prawną podstawową stanowi art. 16 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (FZO), a normy prawne wykonawcze zawiera art. 17 FZO. Zmieniła się też nomenklatura ustawy FZO, w której jest mowa o przedszkolach niesamorządowych, w sytuacji gdy w oparciu o USO mowa była o przedszkolach niepublicznych.
Na istotę zagadnienia nie ma to jednak wpływu, bowiem przedstawione rozważania mają charakter uniwersalny. Niezależne od pozakodeksowego źródła zobowiązań JST ( USO i FZO) i odnoszą się odpowiednio do innych placówek oświatowych, nie tylko przedszkoli.
Przy świadczeniach jednorazowych czas nie jest współwyznacznikiem ostatecznej wysokości świadczenia. Nie jest tak jak przyjęto w praktyce w oparciu o orzecznictwo, że co roku rodzi się nowe zobowiązanie wypłacenia dotacji, ono trwa od pierwszego dnia działalności niepublicznego /nie samorządowego przedszkola do dnia ostatniego, a jedynie zmianom może podlegać jego wysokość lub może być niewypłacone w przypadku niezrealizowania przez uprawnionego warunków wypłaty dotacji.
Wysokość świadczenia w różnych latach i miesiącach może być (i najczęściej jest różna), ale nie oznacza to nowego źródła zobowiązania. Zatem opieranie tezy o jednorazowym świadczeniu dotacji o argument bezpośredniego powiązania tych dotacji z uchwalanym corocznie, jednorazowo budżetem jest wadliwy, bowiem zobowiązanie do dotowania istnieje trwale, a budżet dostarcza parametrów do wykonania zobowiązania przez jst. Kwoty z budżetu mają wpływ na wysokość zobowiązania rocznego, nie zaś na jego istnienie. jednorocznością działania uchwał budżetowych jest
Sprawa ta ma kapitalne znaczenie przy orzekaniu w sprawach, w których podnoszony i rozpatrywany jest zarzut przedawnienia. Dla świadczeń jednorazowych termin przedawnienia wynosi lat 6 (przed zmianą kc w tym zakresie 10 lat ), a dla roszczeń okresowych 3 lata.
I tak w rzeczywistości ekonomicznej rozważania wyżej przedstawione zmierzają do ich wykorzystania na gruncie czysto praktycznym proponując powtórną analizę systemową charakteru świadczenia z dotacji oświatowej i idąc dalej przyjęcie wniosku w postaci trzyletniego terminu przedawnienia tych roszczeń.
Sławomir Bartnik, radca prawny prowadzi Kancelarię Radcy Prawnego w Warszawie i jest wspólnikiem Kancelarii Radców Prawnych „Bartnik; Piecyk” w Lublinie.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.