Sąd Unii Europejskiej unieważnił decyzję Komisji Europejskiej odrzucającą skargę spółki Sped-Pro S.A. na PKP Cargo, którą kontroluje państwo polskie. Spółka zarzuciła PKP Cargo nadużywanie pozycji dominującej na rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce.

Zdaniem unijnego sądu, Komisja powinna zająć się sprawą, bo polski organ nie jest niezależny. To pierwsze tego typu rozstrzygnięcie, ale czy ostatnie? Czy będzie efekt domina? Czy w ślad za Sped-Pro S.A. pójdą inne firmy? Bez wątpienia jest to precedensowy wyrok, ale dużo zależy od tego, co teraz zdecyduje KE. Wraz z tym rozstrzygnięciem wróciła też dyskusja o wpływie polityki na funkcjonowanie UOKIK. W opinii prawników koniecznie trzeba zmienić przepisy zwłaszcza, że wciąż nie wdrożono niektórych unijnych uregulowań dotyczących tego organu. 

Czytaj też: TSUE: Brak niezależności organu ochrony konkurencji uzasadnia skargę do KE>>

Sam UOKiK uważa, że rozstrzygnięcie niewiele ma wspólnego z praworządnością. Uważa, że Sąd UE uchylił decyzję KE wyłącznie z powodu braku wystarczającego uzasadnienia. UOKiK wskazuje też, że zdaniem Sądu KE nie odniosła się w sposób wystarczająco „konkretny i dokładny” do wszystkich zarzutów stawianych przez Sped-Pro.

Czytaj: Gwarancje niezależności organu ochrony konkurencji w dyrektywie ECN+ a status Prezesa UOKiK >

Komisja nie zbadała poszlak 

Skargę do Komisji Europejskiej złożyła spółka Sped-Pro S.A. 4 listopada 2021 r. Podniosła w niej, że spółka PKP Cargo nadużyła swojej pozycji dominującej na rynku usług kolejowych przewozów towarowych w Polsce, ponieważ miała ona odmówić zawarcia ze skarżącą na warunkach rynkowych wieloletniej umowy o współpracy. Komisja odrzuciła skargę, ponieważ jej zdaniem polski organ ochrony konkurencji jest właściwy do jej rozpatrzenia. Spółka Sped- Pro S.A. odwołała się do Sądu.

W skardze przedstawiła zarzuty: naruszenia jej prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie i braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz naruszenie zasady państwa prawnego w Polsce oraz oczywiste błędy w ocenie interesu Unii w dalszym rozpatrywaniu skargi. Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, ale tylko odnośnie jednego zarzutu spółki miał wątpliwości, a mianowicie co do praworządności w Polsce. Chodzi konkretnie o poszlaki dotyczące sprawowanej przez państwo kontroli nad PKP Cargo, zależności prezesa polskiego organu ochrony konkurencji od władzy wykonawczej, okoliczności, że spółka dominująca PKP Cargo jest jednym z fundatorów stowarzyszenia, którego celem jest obrona i promowanie reformy systemu sądownictwa w Polsce,  pobłażliwej polityki polskiego organu ochrony konkurencji wobec PKP Cargo, wniesionych przez Prokuratora Generalnego sprzeciwów od decyzji tego organu wydanych w sprawie PKP Cargo oraz braku zdolności właściwych w dziedzinie prawa konkurencji sądów krajowych do zaradzenia nieprawidłowościom w działaniu polskiego  organu ochrony konkurencji z powodu braku ich niezawisłości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji komisja nie zbadała tych poszlak i ograniczyła się w istocie do stwierdzenia, że nie zostały one poparte dowodami.

Czytaj też: Prof. Adamski: Sąd UE podważył niezależność polskich organów ochrony konkurencji>>

Ważny wyrok? To zależy

W opinii  prawników ten wyrok to nie tyko  problem UOKiK-u, ale i też ciężki orzech do zgryzienia dla Komisji Europejskiej. Wyrok Sądu UE nie zawiera bowiem żadnej oceny odnośnie praworządności czy niezależności UOKiK-u, ale przerzuca obowiązek jej przeprowadzenia na Komisję Europejską. A to trudne zadanie do wykonania. 

- Komisja już od 2004 r. bardzo blisko współpracuje z krajowymi organami antymonopolowymi (w tym UOKiK) w ramach tzw. Europejskiej Sieci Konkurencji (ECN) przy stosowaniu przepisów prawa unijnego w zakresie praktyk ograniczających konkurencję w ramach rozporządzenia Rady Nr 1/2003. W tym czasie – przynajmniej w wymiarze ilościowym, który również wskazuje na efektywność egzekwowania Traktatu – przeważająca większość spraw rozstrzygana jest przez organy krajowe  - mówi dr Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, radca prawny, partner w Kancelarii Hansberry Tomkiel oraz były prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Czytaj też: Termin na wniesienie odwołania od decyzji Prezesa UOKiK >

I tłumaczy, że w 2020 r. na 139 postępowań antymonopolowych wszczętych w całej UE wobec naruszeń art. 101 i 102 TFUE aż 126 z nich to postępowania wszczęte przez organy krajowe (a tylko 13 przez Komisję Europejską). - Komisja monitoruje sprawy wszczynane przez organy krajowe oraz opiniuje przygotowane przez nie projekty decyzji, korzysta z ich pomocy przy przeprowadzanych przeszukaniach, a nawet może przejąć sprawę prowadzoną przez organ krajowy bez konieczności uzyskania zgody takiego organu, co w przypadku UOKiK, o ile wiem, nie nastąpiło dotąd - wyjaśnia.

 


W ECN obok Komisji Europejskiej są organy antymonopolowe o różnym statusie – kolegialne i jednoosobowe, bardziej lub mniej zależne instytucjonalnie lub zwyczajowo od władz politycznych w poszczególnych państwach. Dzieje się tak, ponieważ póki co unijne przepisy nie wdrożyły (i raczej długo jeszcze nie wdrożą) minimalnych standardów gwarantujących niezależność prawną regulatorów antymonopolowych. Pewne próby w tym zakresie podjęła tzw. dyrektywa ECN+, jednak nie doprowadzi ona do przełomu w tym obszarze.

Według Małgorzaty Krasnodębskiej-Tomkiel, Komisja ma i miała świadomość tego z kim i w jakich ograniczeniach podejmuje współpracę w ramach ECN, zapraszając państwa członkowskie (poprzez ich organy antymonopolowe) do współudziału w ściganiu transgranicznych praktyk antykonkurencyjnych w oparciu o Traktat. - Mając na względzie również ten kontekst uważam, że nie będzie łatwe dla Komisji zakwestionowanie niezależności UOKiK jako członka ECN, tym bardziej, że wbrew pozorom w kontekście jego niezależności instancjonalnej status tego Urzędu wcale tak bardzo nie odbiega od wielu innych organów antymonopolowych nie tylko w naszej części UE. O jakie Urzędy chodzi – wystarczy przyjrzeć się tylko które z nich chętnie i regularnie wszczynają postępowania przeciw dużym firmom państwowym na żądanie ich mniejszych konkurentów. Lista ta nie będzie długa, a patrząc np. na okres ostatnich 10-15 lat. UOKiK z całą pewnością nie będzie na dole tej listy, mam w tym zakresie również dość liczne, osobiste doświadczenia działając jeszcze jako Prezes UOKiK - mówi.

 

 

A jednak precedensowe rozstrzygnięcie

Dla części prawników wyrok ma charakter precedensowy. Chodzi o zastosowanie do sprawy z zakresu ochrony konkurencji zasady jaką  pod uwagę bierze sąd karny. Ale są i tacy, którzy uważają, że nie jest on ani taki ważny ani też specjalnie precedensowy. 

- Sprawa ma charakter precedensowy, gdyż do organu ochrony konkurencji zastosowano (na zasadzie analogii) kryteria niezależności, które bierze pod uwagę sąd karny kiedy rozważa przekazanie osoby wskazanej w europejskim nakazie aresztowania do innego państwa (tam, gdzie został wydany nakaz). W takiej sytuacji bowiem sąd decydujący o wydaniu ma obowiązek ocenić czy sąd wydający nakaz jest niezawisły i czy w związku z tym nie zostanie naruszone prawo osoby do rzetelnego procesu - zwraca uwagę Małgorzata Modzelewska de Raad, adwokat, wspólnik w Modzelewska&Paśnik.

Niezależność UOKiK jako organu ochrony konkurencji. Omówienie wyroku S(PI) z dnia 9 lutego 2022 r., T-791/19 (Sped-Pro p. Komisji) >

W jej ocenie przenosząc tę zasadę na grunt sprawy z zakresu ochrony konkurencji, Komisja Europejska powinna rozważyć, czy jeśli nie decyduje się interweniować w sprawie naruszenia art. 101 czy 102 TFUE (praktyk ograniczających konkurencję), to czy organ krajowy może tą samą sprawą zająć się w sposób niezależny, tak aby prawa osoby zawiadamiającej o naruszeniu nie były naruszone. Takim „organem krajowym” może być zresztą właśnie zarówno krajowy organ ochrony konkurencji, jaki sąd orzekający w tego typu sprawie.

- Sąd też wyraźnie stwierdził, że  „przestrzeganie wymogów państwa prawnego jest istotnym czynnikiem, który Komisja powinna wziąć pod uwagę celem określenia organu ochrony konkurencji najbardziej właściwego do rozpatrzenia skargi”. Jest to wyraźny sygnał dla polskiego organu, że oprócz innych czynników, które KE bierze pod uwagę oceniając najlepsze forum dla sprawy o wymiarze europejskim – praworządność i niezależność mogą być kluczowymi argumentami - podkreśla. 

Kamil Szmid, adwokat z kancelarii KML LEGAL uważa wręcz , że wyrok może mieć fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania całego polskiego rynku konkurencji, w szczególności, jeżeli przedmiotem decyzji polskiego UOKiK rzędu Ochrony Konkurencji
i Konsumentów jest działalność spółek z udziałem skarbu państwa. 

- Może też mieć analogiczne zastosowanie do innych decyzji UOKIK, jak np. dotyczących zgód lub odmowy koncentracji, porozumień zakazanych czy nakładanych kar przez UOKIK w sytuacji, gdy kary te dotyczyć mogą podmiotów działających na tym samym rynku co podmioty państwowe (spółki Skarbu Państwa).  Wyrok może znaleźć także zastosowanie w sytuacji prowadzonych przez UOKIK badań rynku czy żądania informacji, a to z uwagi na systemowy brak niezależności i bezstronności UOKIK, gdyby pojawiły się istotne poszlaki, że brak tej niezależności i bezstronności mógłby stwarzać ryzyko dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa - mówi. 

Z kolei Jarosław Sroczyński, radca prawny, partner w Kancelarii Markiewicz & Sroczyński uważa, że waga tego rozstrzygnięcia jest mała.  - Sąd poddał krytyce lakoniczność wypowiedzi Komisji przedstawionej w analizie „in concreto”, a nie merytoryczną treść polemiki. Dlatego znaczenie wyroku może być co najwyżej partykularne, a nie generalne. Sąd w ogóle nie zajął własnego stanowiska w kwestii praworządności działania systemu ochrony konkurencji w Polsce. Sąd oddalił także pozostałe zarzuty Sped-Pro, dotyczące istnienia interesu Unii w rozpatrywaniu skargi oraz opieszałości działań Komisji - dodaje. 

Co z niezależnością UOKiK-u?

Wyrok choć nie przesądza, czy prezes UOKiK, jest czy nie jest niezależnym, spowodował, że prawnicy zastanawiają się, jak to jest z  niezależnością UOKIK-u jest i czy jej nie ma. Przypominają też o unijnych przepisach, które już dawno powinny być implementowane do polskiego prawa.

- Prezes Rady Ministrów może w każdej chwili odwołać prezesa UOKiK bez podania przyczyny. Jest zatem oczywiste, że każdoczesny prezes może odczuwać presję, jeśli zamierza podjąć decyzję niezgodną z oczekiwaniami rządu. Niezależność prezesa UOKiK jest zatem pochodną stopnia zainteresowania polityków jego działalnością oraz indywidualnej odporności na naciski. W modelu gospodarczym, w którym prezes ma realizować politykę rządu, jego niezależność może być iluzoryczna. Rozwiązaniem byłaby zatem kadencyjność prezesa UOKiK, z możliwością jego odwołania wyłącznie z enumeratywnie wymienionych, ważnych i konkretnych przyczyn - tłumaczy Jarosław Sroczyński.

 

Przypomina, że w latach 2000-2006 prezes UOKiK pełnił swą funkcję w systemie kadencyjnym. Jednak ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych, przywróciła wcześniejszą (sprzed 2000 roku) kompetencję Prezesa Rady Ministrów do powoływania i odwoływania prezesa UOKiK, a stan ten istnieje do dzisiaj.  - Nie jest on zgodny z dyrektywą ECN+ (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z 11 grudnia 2018 r. mającą na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego, Dz. Urz. UE L 11 z 14.01.2019). Z dyrektywy tej wynika, że osoba kierująca urzędem ochrony konkurencji może zostać odwołana ze stanowiska wyłącznie wówczas, gdy przestanie spełniać warunki wymagane do wykonywania swoich obowiązków lub gdy zostanie uznana za winną poważnego uchybienia w świetle prawa krajowego (art. 4 ust. 3). 

Małgorzata Modzelewska de Raad dodaje, że ponad rok temu Polska powinna była implementować wspomnianą dyrektywę (termin upłynął 4 lutego 2021 r.) i zmienić przede wszystkim reguły związane z powoływaniem i odwoływaniem prezesa Urzędu.  - Nowelizacja opublikowana w połowie stycznia 2021 utknęła (a konkretnie – jak widać z informacji zamieszczonych na stronach Rządowego Centrum Legislacji - wróciła w październiku do Prezesa UOKiK jako autora-wnioskodawcy) i nie widać postępu w tym zakresie. Wobec komentowanego wyroku, niezbędne wydaje się uregulowanie tej kwestii. Dyrektywa nakazuje szczególnie zadbać o wprowadzenie do ustawodawstwa krajowego takich zasad, które zapewnią gwarancję niezależności, odpowiednie zasoby oraz uprawnienia do realizacji celów związanych z egzekwowaniem prawa europejskiego, które stosowane jest równolegle z prawem krajowym - podkreśla.

Zdaniem Jarosława Sroczyńskiego istotny jest również system wszczynania postępowań antymonopolowych przez prezesa UOKiK, do czego Sąd skrótowo nawiązał w wyroku.  - W 2007 roku wprowadzona została zasada, że postępowania są wszczynane wyłącznie z urzędu. Wyeliminowany zatem został alternatywny, obligatoryjny tryb wszczęcia postępowania na wniosek przedsiębiorcy, z argumentacją, iż był on nadużywany przez przedsiębiorców. O ile argumentacja ta jest częściowo zasadna, o tyle wprowadzona zmiana ma jeszcze bardziej niekorzystny skutek. Jest nim poważne naruszenie zasady państwa prawnego, tj. prawa do sądu. Prezes UOKiK jest bowiem jedynym decydentem o wszczęciu albo niewszczynaniu postępowania - twierdzi. 

Jak tłumaczy, jeżeli przedsiębiorca złoży tzw. zawiadomienie o naruszeniu, będące jedynym przysługującym mu środkiem interwencji, to prezes UOKiK jest obowiązany jedynie do udzielenia zwrotnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Od takiej informacji nie przysługują przedsiębiorcy żadne środki odwoławcze do sądu. Prezes UOKiK stosuje zatem ustawę łącząc funkcję wykonawczą z sądowniczą, co jest oczywiście niedopuszczalne. Wprowadzając tę zmianę, prezes UOKiK myląco informował, że Komisja także nie działa na wniosek. Jednak od decyzji Komisji o niewszczynaniu postępowania przysługuje rekurs sądowy, czego najlepszym dowodem jest niniejsza sprawa Sped-Pro. Warto nadmienić, że projektowana nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie usuwa tej poważnej nieprawidłowości polskiego systemu ochrony konkurencji.

UOKiK: Sąd nie zajmował się oceną niezależności 

Sam UOKiK jest zaskoczony komunikatem Sądu UE w sprawie wyroku Sped-Pro. Jak wyjaśnia Prawo. pl  nie odzwierciedla on treści samego orzeczenia. Według tego urzędu wbrew pojawiającym się przekazom medialnym, sąd nie zajmował się oceną niezależności  polskiego organu ochrony konkurencji i stosowania „rule of law” w postępowaniach antymonopolowych. - Prezes UOKiK jest bezstronnym i niezależnym organem, tak jak ma to miejsce w przypadku innych urzędów antymonopolowych w Europie. Jako organ ochrony konkurencji, który działa na podobnych zasadach jak jego odpowiednicy w pozostałych krajach UE, stale współpracujemy z KE - czytamy w opinii Urzędu.

UOKiK podkreśla, ze  sąd uchylił decyzję KE wyłącznie z powodu braku wystarczającego uzasadnienia. Zdaniem sądu KE nie odniosła się w sposób wystarczająco „konkretny i dokładny” do wszystkich zarzutów stawianych przez Sped-Pro. I tłumaczy Prawo.pl: "Od wielu lat walczymy z monopolistami na polskim rynku. Nasze decyzje były i są ważne nie tylko dla przedsiębiorców walczących z nadużyciami podmiotów mających dominującą pozycję, ale także dla konsumentów. Decyzje polskiego urzędu antymonopolowego dotyczące spółek z zakresu energetyki, transportu kolejowego, monopoli lokalnych przyczyniły się do wielu zmian widocznych i odczuwalnych przez rynek".