W ostatnim czasie zaobserwować można pewne niekorzystne tendencje w linii orzeczniczej dotyczącej wymogów uzbrojenia terenu do celów uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Trudno zaś oczekiwać od inwestora, aby posiadał już umowę w zakresie uzbrojenia do terenu, do którego częstokroć nie ma jeszcze nawet praw.
Czytaj również: Rząd przyjął dużą nowelizację prawa budowlanego >>
Co mówią przepisy
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jednym z warunków koniecznych do spełnienia celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest wykazanie przez inwestora, że „istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego”. Ustęp 5 art. 61 u.p.z.p. precyzuje, że warunek ten „uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem”. Podkreśla się, iż w myśl jednolitego orzecznictwa sądowego wymóg ten jest interpretowany dość liberalnie, jako obowiązek przedstawienia przez inwestora gwarancji, swoistej promesy, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości (tak przykładowo orzekł NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 1298/16). Oznacza to zatem, że inwestor nie jest zobowiązany do przedstawienia takowej umowy na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Interpretacja taka jest trafna, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją rodzącą prawa do terenu (zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), inwestor w szczególności nie musi się legitymować prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę. Trudno zatem oczekiwać od inwestora, aby posiadał już umowę w zakresie uzbrojenia terenu, do którego częstokroć nie ma jeszcze nawet praw i dopiero weryfikuje, jaki w ogóle rodzaj zabudowy może być na nieruchomości zrealizowany (tak trafnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 września 2018 r., II SA/Kr 883/18, gdzie sąd ten wskazał, iż „Na etapie ustalania warunków zabudowy, ze względu na charakter prawny tej decyzji, wnioskodawca nie musi legitymować się zawartą umową z właściwą jednostką organizacyjną”).
Czytaj w LEX: Dobre sąsiedztwo jako ustawowe kryterium ustalenia warunków zabudowy terenu >
Co czytamy w orzeczeniu
Jak zwykle jednak diabeł tkwi w szczegółach. Dotychczas dość powszechnie za promesę zawarcia umowy uznawano warunki techniczne (zwane czasem także „informacją techniczną”) wykonania uzbrojenia terenu, wydawane przez przedsiębiorstwa zaopatrujące w media. Dokumenty te mają charakter dość standardowy i schematyczny, a przedsiębiorstwa niechętnie zmieniają swoje wzorce. Wedle tych dokumentów, przedsiębiorstwa wskazują warunki techniczne przyłączenia i ewentualnej rozbudowy sieci, dokonując przy tym licznych zastrzeżeń, w tym także nakładających określone obowiązki inwestycyjne na wnioskodawcę, jak i uzależniające określone działania inwestycyjne od zgody osób trzecich (np. właścicieli sąsiednich działek).
W tym kontekście jako przejaw niebezpiecznych z punktu widzenia inwestorów (zwłaszcza w zakresie dużych i ryzykownych inwestycji deweloperskich) tendencji orzeczniczych należy wskazać tezy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2018 r. II SA/Kr 883/18. W wyroku tym stwierdzono mianowicie, iż „Na karcie 208-210 akt administracyjnych znajduje się pismo Wodociągów K. z dnia 8 listopada 2017 r. zatytułowane "informacja techniczna". Pomimo jego obszerności (ponad 4 strony) nie można się w nim doszukać wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy gwarancji dostawcy mediów, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Jest to jedynie rozbudowana informacja o warunkach, na których inwestor może dokonać rozbudowy sieci wodnej i kanalizacyjnej w tym terenie. Art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Utrwalone orzecznictwo sądowo administracyjne interpretuje ten przepis liberalnie wskazując, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ze względu na charakter prawny tej decyzji, wnioskodawca nie musi legitymować się zawartą umową z właściwą jednostka organizacyjną. Co do zasady honorowane są w postępowaniach administracyjnych zmierzających do ustalenia warunków zabudowy "promesy" dostawców mediów, którzy na piśmie oświadczają, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w odpowiednie media będzie możliwe. Jednak w tym przypadku pismo pt. "informacja techniczna" promesą taką nie jest, co więcej wynika z niej jasno, że nie ma ani "istniejącego" ani "projektowanego" uzbrojenia terenu gwarantującego dostawy wody i odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji. Planów takich nie mają Wodociągi K., nie przedstawia ich także inwestor, wniosek nie obejmuje bowiem rozbudowy żadnej z tych sieci. Jest to zatem uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy”.
Zobacz procedurę w LEX: Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >
Błędne koło
W świetle powyższego wyroku zasadnicze ryzyko dla pozyskania decyzji o warunkach zabudowy powstaje w sytuacji, gdy zgodnie z wydanymi przez przedsiębiorstwo warunkami technicznymi rozbudowa uzbrojenia terenu leży po stronie inwestora, bądź też, co gorsza, jest ona uzależniona od zgody osób trzecich. Trudno oczekiwać od inwestora na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na jej charakter, aby inwestor budował uprzednio uzbrojenie terenu, a nawet je jedynie projektował (co jest często przedsięwzięciem skomplikowanym i kosztownym), gdy nie ma przecież nawet gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Jest to typowe błędne koło, gdyż inwestor nie może budować, ani projektować uzbrojenia, bowiem nie wie, czy uzyska w ogóle warunki zabudowy, ale nie uzyska warunków zabudowy, jeśli nie wybuduje lub przynajmniej nie zaprojektuje uzbrojenia terenu (trochę jak Paragraf 22 ze słynnej powieści). Wątpliwość może budzić przy tym, czy organ zadowoli się jedynie zapewnieniem inwestora, że taki projekt powstanie, bowiem to godziłoby w ratio legis tego przepisu, który ma na celu zagwarantować, że nie będą powstawać inwestycje nie mające zapewnienia należytego uzbrojenia terenu. Ponadto, w przypadku konieczności pozyskania zgód osób trzecich na rozbudowę sieci uzbrojenia sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, bowiem powszechnie wiadomym jest, że zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji deweloperskich ich sąsiedzi mają duże oczekiwania finansowe, będące warunkiem wyrażenia zgody na inwestycję w zakresie uzbrojenia, co nierzadko przewyższa nawet koszt samej infrastruktury i jest kalkulowane przez inwestorów w kosztach budowy. Ponownie, trudno oczekiwać, aby inwestor do celów uzyskania decyzji o warunkach zabudowy takie koszty ponosił, skoro nie ma pewności, czy warunki zabudowy uzyska.
Kosztowne konsekwencje
W kontekście powyższego wskazać należy, iż uznawana powszechnie za liberalną linia orzecznicza w zakresie promes zawarcia umów w zakresie uzbrojenia terenu niekoniecznie jest tak liberalna, jak mogłoby się wydawać i może stwarzać poważne zagrożenia dla inwestorów, zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji deweloperskich. W praktyce okazać się może, że z uwagi na liczne zastrzeżenia co do realizacji infrastruktury zawarte w warunkach technicznych przedsiębiorstw zaopatrujących w media organy lub sądy administracyjne uznać mogą, iż warunki te nie spełniają ustawowego wymogu promesy zawarcia umowy z inwestorem w zakresie uzbrojenia terenu, co skutkować będzie odmową wydania warunków zabudowy lub uchyleniem już wydanej decyzji pozytywnej. Decyzja ta, z uwagi zwłaszcza na przewlekłość postępowań sądowoadministracyjnych, może zaś zostać uchylona przez sąd administracyjny długo po jej wydaniu, a nawet po wydaniu ostatecznego pozwolenia na budowę i rozpoczęcia budowy. W takim przypadku może dojść do wstrzymania budowy, co ma dalsze, daleko idące konsekwencje, często powiązane z dodatkowymi kosztami zabezpieczenia budowy oraz utratą zysków z tytułu sprzedaży lokali.
Aleksandra Błaszczyńska jest radcą prawnym w kancelarii JK, Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
