Prawo budowlane w Polsce wymaga gruntowanych zmian. Co do tego właściwie nikt – łącznie z ustawodawcą – nie ma wątpliwości. Niestety, jak dotąd, nie udało się wprowadzić rozwiązań, które rzeczywiście rozwiązałyby przynajmniej kluczowe problemy inwestorów i właścicieli. Tymczasem właśnie pojawiła się szansa na realne zmiany. Rząd pracuje nad projektem poważnych zmian w Prawie budowlanym, w wielu aspektach wprowadzającym od dawna formułowane postulaty rynku. Jego podstawowym założeniem jest przyznanie inwestorowi i właścicielowi dużo większej swobody, zarówno na etapie realizacji samej inwestycji, jak i prac związanych z jej użytkowaniem, czy remontem. Skutkiem tych zmian jest także wyjaśnienie szeregu poważnych kontrowersji, związanych z obowiązującymi przepisami, np. dotyczących pojęcia istotnego odstąpienia o warunków pozwolenia na budowę oraz stworzenia jasnego katalogu prac, które można wykonać bez żadnych formalności.
Czytaj również: Po 5 latach pozwolenia na budowę nie do podważenia >>
Ten, kto ma pozwolenie na budowę, będzie mógł spać spokojnie
Obecnie jednym z najważniejszych czynników – oczywiście z prawniczego punktu widzenia – hamujący realizację różnego rodzaju inwestycji jest brak pewności prawa. Nie chodzi tutaj tylko o ciągle zmieniające się przepisy dotyczące np. warunków, które muszą spełniać budynki. Poważnym problemem dla wielu inwestorów i właścicieli jest możliwość właściwie nieograniczonego w czasie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budową, czy niejasności w zakresie prac, które można przeprowadzić bez żadnych formalności. Każda z tych sytuacji prowadzi do powstania samowoli budowlanej – a więc tym samym możliwości wyciągnięcia przez organy państwo bardzo poważnych konsekwencji.
W omawianej nowelizacji projektodawcy chcą rozwiązać ten problem wprowadzając dwa główne mechanizmy: ograniczając czasowo możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz zwiększając zakres swobody inwestora w realizacji samych prac budowlanych, czy remontowych. Wydaje się, że te dwa główne założenia mogą przełożyć się na znaczącą poprawią sytuację inwestorów. Przede wszystkim projektodawcy chcą wprowadzić jednoznaczny przepis, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności pozwolenia będzie możliwe tylko w ciągu pięciu lat od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Co więcej – nawet uchylenie takiej decyzji nie będzie stało na przeszkodzie stosunkowo łatwemu zalegalizowaniu prac. Wynika to z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę będzie można wydać także pomimo zakończenia robót budowlanych. A więc stwierdzenie nieważności, czy uchylenie decyzji – oczywiście po spełnieniu wszystkich warunków formalnych – nie będzie już stanowiło problemu.
Spośród uproszczeń w kwestiach związanych z pozwoleniem na budowę warto zaznaczyć, że będzie ono mogło zostać właściwie bez żadnych formalności przekazane na rzecz innego podmiotu. Co prawda w obowiązującym stanie prawnym są już przepisy pozwalające na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot. Jednak ustawodawca zdecydował się je jeszcze uprościć. Tymczasem w myśl omawianego projektu przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi praktycznie automatycznie w przypadku, gdy własność nieruchomości objętej pozwoleniem przeszła z dotychczasowego na nowego inwestora.
Im większa działka, tym więcej wolności
Z punktu widzenia całości noweli jedna z najistotniejszych zmian dotyczy modyfikacji definicji obszaru oddziaływania obiektu. Z legislacyjnego punktu widzenia polega ono jedynie na skreśleniu z obecnej definicji sformułowania „w zagospodarowaniu”. Ta drobna zmiana pociąga za sobą ogromne, praktyczne konsekwencje. Dzięki niej właściwie zdezaktualizuje się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zakłada się, że wybudowanie danego obiektu powoduje zmiany nie tylko na danej działce, ale właściwie na całym obszarze w jakikolwiek sposób związanym z daną inwestycją. Przez to „obszar oddziaływania” wiązano np. hałasem, wibracjami, ograniczeniami w możliwościach korzystania z wody, czy kanalizacji spowodowanych pracami budowlanymi bądź późniejszym użytkowaniem obiektu. Słowem – z zupełnie subiektywnymi niedogodnościami, które niestety często były wykorzystywane przez sąsiadów do blokowania inwestycji.
Tak szerokie pojmowanie obszaru oddziaływania prowadziło do sytuacji, w których stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stawały się podmioty – z administracyjnego punktu widzenia – właściwie nie mające nic wspólnego z inwestycją, a mogące skutecznie dochodzić swoich praw na drodze cywilnej. Jednak z punktu widzenia inwestora, czy projektanta sytuacja ta powoduje konieczność rozstrzygnięcia kwestii immisji już na etapie opracowywania projektu. To zaś – w oderwaniu od uwarunkowań konkretnego sporu – jest praktycznie niemożliwe. Takie pomieszanie porządku administracyjnego z cywilnym w wielu sytuacjach po prostu zupełnie uniemożliwia przeprowadzenie budowy.
Projektodawcy chcą zmienić ten stan rzeczy ograniczając obszar oddziaływania obiektu jedynie do terenu, w którym nastąpi – tylko i wyłącznie ze względu na przepisy budowlane – ograniczenie możliwości zabudowy. Dzięki temu rozwiązaniu inwestorzy zyskają dużo więcej wolności na swoich działkach. Będą mogli – przy założeniu, że zabiegi te nie spowodują przekroczenia oddziaływania budynku poza daną nieruchomość – bez uzyskiwania decyzji zamiennej np. zdecydować o zmianie usytuowania obiektu na działce. Natomiast właściciele budynków, głownie jednorodzinnych, zyskają możliwości odformalizowanego przeprowadzania przebudowy, czy remontu.
Wolność w zakresie remontu
W przypadku remontu i instalowania projektodawcy nie zdecydowali się na stworzenie jednej regulacji – to czy tego typu prace trzeba będzie zgłosić będzie zależeć głównie od tego, w jaki sposób projektowane prace wpłyną właśnie na obszar oddziaływania. Jeżeli nowela wejdzie w życie trzeba będzie zgłosić remont budowli budynków, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak w tym drugim przypadku jedynie w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Biorąc pod uwagę fakt, że na podstawie samego zgłoszenia będzie można wybudować dom jednorodzinny, którego obszar oddziaływania nie wykroczy poza obszar działki (ewentualnie działek), na których zostały zaprojektowane, remont tego typu inwestycji nie będzie wymagał dopełnienia żadnych formalności.
Bez zgłoszenia i pozwolenia będzie można także remontować obiekty (chyba, że będą się one mieściły w powyżej wskazanym zakresie) i urządzenia budowlane. Ponadto inwestor nie będzie musiał martwić się załatwianiem jakichkolwiek formalności w przypadku instalowania na obiektach urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów; pomp ciepła oraz utwardzania powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak właściwemu organowi trzeba będzie zgłosić m.in. montaż wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych.
Korzystne zmiany – będące właśnie efektem modyfikacji definicji obszaru oddziaływania obiektu – dotkną zasady przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tego typu prace będą mogły zostać wykonane bez jakiegokolwiek zgłoszenia, pod warunkiem jednak, że po ich przeprowadzeniu nie dojdzie do zwiększenia obszaru oddziaływania budynku poza działkę, na której jest on posadowiony. W przeciwnym wypadku konieczne stanie się zgłoszenie prac administracji architektoniczno-budowlanej.
Ponadto dzięki zmianom w definicji obszaru oddziaływania obiektu projektanci zyskali bardzo dobre narzędzie do jasnego określania co jest a co nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Obecnie ustawodawca przewiduje jedynie negatywną definicję tego, co nie jest takim odstąpieniem. To z kolei w praktyce prowadzi do bardzo dużych trudności w określeniu, w którym momencie inwestor przekracza dopuszczalne przez prawo ramy prowadzenia przedsięwzięcia. Projektodawcy chcą ten stan zmienić wprowadzając pozytywną definicję „istotnego odstąpienia”.
Trudno omówić całą treść tej definicji, jednak jednym z jej ważniejszych elementów jest wprowadzenie postanowienia, zgodnie z którym odstąpienie od projektu będzie uznawane jako „istotne” wówczas, gdy obszar oddziaływania obiektu zwiększy się poza działkę. Oczywiście także zmiana wskazanych charakterystycznych parametrów budynku, zmiana naruszająca miejscowy plan albo decyzję WZ. itp. będą w dalszym ciągu uznawane jako istotne.
W końcu wiadomo, co można bez zezwolenia
Rzeczywiście w dotychczasowej praktyce stosowania Prawa budowlanego spore kontrowersje budzi rozstrzygnięcie w jakich przypadkach inwestor musi dokonać zgłoszenia zamiaru prowadzenia prac stosownemu organowi, kiedy potrzebuje jego zgody oraz co może wykonać bez dokonywania jakichkolwiek formalności. Biorąc pod uwagę poważne konsekwencje związane z przekroczeniem przepisów w tej dziedzinie, precyzyjne określenie co i pod jakimi warunkami wolno wykonać inwestorowi okazywało się kluczowym zadaniem przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac. Niestety w ostatnich latach orzecznictwo sądowe wyraźnie zmierzało w kierunku coraz większego zaostrzania wykładni przepisów prawa budowlanego, czego skutkiem jest zawężanie możliwości wykonywania – nawet z pozoru bardzo drobnych przedsięwzięć – bez załatwiania jakichkolwiek formalności. W praktyce okazywało się, że np. wykonanie remontu kwalifikowano, jako prace budowlane wymagające uzyskania pozwolenia.
Projektodawcy za przyczynę takiego stanu rzeczy uznali wielokrotne nowelizowanie Prawa budowlanego oraz wprowadzenie w ramach tej ustawy wielu odesłań, co znacząco utrudniało prawidłowe ustalenie norm prawnych. W związku z tym w ramach noweli postanowiono stworzyć po prostu jasny katalog prac, które można przeprowadzić na podstawie zgłoszenia bądź bez załatwiania jakichkolwiek formalności. Nie oznacza to jednak, że nowela będzie miała jedynie charakter techniczny – wręcz przeciwnie. Zmiany mają dotyczyć np. budowy przydomowych tarasów, oczyszczalni ścieków, obiektów małej architektury oraz paczkomatów.
W pierwszym z wymienionych przypadków realizacja naziemnych tarasów przydomowych o powierzchni do 35 m2 będzie wymagała jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, tak samo oczyszczalnie ścieków. Przy czym w tym przypadku projektodawcy przewidują ograniczenie tylko do oczyszczalni o dobowej wydajności do 7,5 m3. Warto podkreślić, że w obecnym stanie prawnym na podstawie zgłoszenia można przeprowadzić taką inwestycję jednie w przypadku oczyszczalni przydomowych. W myśl projektu możliwość ta zostanie rozszerzona na wszelkie oczyszczalnie. Natomiast powstanie obiektów małej architektury (a więc np. huśtawek, czy śmietników) – nawet stawiane w miejscach publicznych – w ogóle nie będzie wymagało załatwiania jakichkolwiek formalności. Analogiczne zasady mają znaleźć zastosowanie w stosunku do urządzeń melioracji wodnej.
Projektodawcy zajęli się także kwestią budowy bankomatów, wpłatomatów i automatów sprzedających lub przechowujących przesyłki. W myśl projektowanych regulacji budowa tego tych urządzeń oraz fundamentów potrzebnych do ich posadowienia nie będzie wymagała żadnych formalności. Rozwiązania te stanowią odpowiedź ustawodawcy na orzecznictwo dotyczące paczkomatów, które zaliczały tego typu urządzenia do budowli, co zdeterminowało konieczność uzyskania pozwolenia na tego typu inwestycje. Tym samym chcąc posadowić te – drobne, aczkolwiek niezwykle użyteczne obiekty – trzeba dokonywać mnóstwo formalności.
Projekt budowlany: szybciej i bez zbędnych formalności
W ramach omawianej nowelizacji rząd chce przeprowadzić – od dawna zapowiadane – uproszczenie zasad przygotowania projektu budowlanego. W tym zakresie nowela wprowadza podział projektu budowlanego na projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny. Jednocześnie zatwierdzeniu mają podlegać jedynie dwa pierwsze z nich, określające zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa. Stąd też w ramach projektu zagospodarowania działki lub tereny oraz projektu architektoniczno-budowlanego przewiduje się np. określenie obszaru oddziaływania budynku, czy zagadnienia związane z formą oraz sposobem użytkowania planowanych obiektów. Natomiast projekt techniczny będzie przeznaczony jedynie dla inwestora; znajdą się w nim kwestie związane m.in. z konstrukcją obiektu i jego charakterystyką energetyczną.
W ślad za nowym podziałem dokumentacji związanej z procesem budowlanym idą kolejne ułatwienia w jego realizacji. Przykładowo projekt techniczny będzie mógł zostać zmieniony w stosunkowo łatwy sposób. Otóż wystarczającym do tego będzie naniesienie na projekt techniczny stosownych zmian przez samego projektanta oraz skontrolowanie ich przez projektanta sprawdzającego.
Należy pamiętać, że wskazane powyżej zmiany nie mają jedynie technicznego charakteru, ale wpisują się w szersze założenie noweli polegające na nowej „polityce” w zakresie wydawania pozwoleń na budowę. Jednym z jej najczytelniejszych przykładów są projektowane regulacje dotyczące zasad udzielania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki. W praktyce tego typu decyzję można uznać za swoistą promesę udzielenia pozwolenia na budowę, a jednocześnie przygotowanie projektu zagospodarowania działki jest dużo prostsze, a co za tym idzie tańsze. Warto podkreślić, że nowe przepisy będą dotyczyć w tym względzie zagospodarowania działki, a nie jak dotychczas zatwierdzenia warunków projektu budowlanego.
Oceniając całość projektowanych zmian trzeba stwierdzić, że w wielu punktach odpowiadają one dotychczas formułowanym postulatom rynku. Co prawda projekt wymaga jeszcze legislacyjnego dopracowania, jednak jego główne założenia i kierunek zmian należy ocenić pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że polskie prawo budowlane nie będzie wymagało dalszych nowelizacji – wręcz przeciwnie. Niewiadomą pozostają także – zapowiadane od dawna – zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym, które w praktyce z pewnością będą miały duże znaczenie także w omawianych tu kwestiach.
