Dla osób obserwujących i praktykujących prawo budowlane rok 2026 rozpoczął się wyjątkowo wyraźnym sygnałem: koniec z blokowaniem inwestycji bez merytorycznych podstaw. To właśnie pod takim hasłem można streścić zmianę dotyczącą zasad wnoszenia odwołań i zażaleń w postępowaniach administracyjnych. Nowelizacja, która weszła w życie 7 stycznia 2026 r., może ukrócić praktykę instrumentalnego wykorzystywania środków zaskarżenia jako narzędzia opóźniania inwestycji – pisze Michał Połaniecki, radca prawny, Kancelaria 5E Smaga i Wspólnicy.
Koniec z odwołaniami składanymi „na wszelki wypadek”, bez realnego odniesienia do treści rozstrzygnięcia i bez merytorycznego uzasadnienia? Taką zmianę zapowiada nowo dodany art. 10b Prawa budowlanego, który wprowadza zupełnie nowe standardy treści odwołań i zażaleń w postępowaniach budowlanych. Od tej pory środki zaskarżenia nie mogą już ograniczać się do ogólnikowego zakwestionowania decyzji organu, lecz muszą zawierać konkretne zarzuty, jasno określony zakres żądania oraz dowody na poparcie prezentowanego stanowiska. W praktyce oznacza to istotne podniesienie poziomu merytorycznego postępowań odwoławczych oraz większą przewidywalność dla inwestorów, którzy dotychczas nierzadko musieli mierzyć się z wielomiesięcznymi opóźnieniami wynikającymi z odwołań pozbawionych rzeczywistej podstawy prawnej.
Zgodnie z nowym art. 10b Prawa budowlanego każde odwołanie lub zażalenie musi zawierać trzy podstawowe elementy, które do tej pory w praktyce często w ogóle się w nim nie pojawiały.
Wprowadzenie tych wymogów stanowi istotną zmianę jakościową w porównaniu do wcześniejszego stanu prawnego. Dotychczas przepisy nie przewidywały szczegółowych wymagań co do treści odwołań, co sprzyjało składaniu tzw. odwołań blankietowych – pozbawionych konkretnej argumentacji, wnoszonych często wyłącznie w celu wstrzymania realizacji inwestycji. Nowe regulacje mają ambicję tę praktykę ograniczyć, przesuwając ciężar postępowania odwoławczego z formalnego „blokowania” decyzji na rzeczywistą, merytoryczną ocenę jej prawidłowości.
Polecamy szkolenie online w LEX: Prawo budowlane w praktyce - nadchodzące zmiany na rok 2026 >
Kierunek przyjętych zmian należy co do zasady ocenić pozytywnie, zwłaszcza w świetle wieloletnich doświadczeń praktyki postępowań budowlanych. Przez lata powszechnym zjawiskiem było bowiem składanie odwołań, które nie miały realnego uzasadnienia merytorycznego, a ich celem nie była ochrona interesów prawnych strony, lecz osiągnięcie zupełnie innych efektów.
W praktyce środki zaskarżenia bywały wykorzystywane jako instrument służący do zablokowania lub istotnego opóźnienia realizacji inwestycji, wywarcia presji negocjacyjnej na inwestora, a niekiedy nawet do uzyskania korzyści finansowych w zamian za cofnięcie odwołania. Tego rodzaju działania były możliwe między innymi dlatego, że wniesienie odwołania nie wiązało się ze znacznymi kosztami, a przepisy nie stawiały przed stroną niemal żadnych wymagań co do jego treści.
W rezultacie odwołanie w wielu przypadkach przestawało pełnić funkcję środka prawnej kontroli decyzji administracyjnej, a zaczynało funkcjonować jako narzędzie czysto taktyczne, którego skutkiem było automatyczne wstrzymanie wykonalności decyzji i zamrożenie procesu inwestycyjnego – często na wiele miesięcy, niezależnie od rzeczywistej zasadności zarzutów.
Opisana zmiana stanowi próbę przecięcia tego mechanizmu. Nałożenie na stronę obowiązku sformułowania konkretnych zarzutów, sprecyzowania żądania oraz wskazania dowodów powoduje, że wniesienie odwołania wymaga obecnie rzeczywistego zaangażowania merytorycznego. Tym samym ustawodawca podnosi próg wejścia do postępowania odwoławczego, premiując argumentację opartą na faktach i przepisach, a nie na samej chęci opóźnienia inwestycji.
Ustawodawca, wprowadzając nowe, bardziej rygorystyczne wymogi dotyczące treści odwołań i zażaleń, zdecydował się jednocześnie na zachowanie mechanizmu ochronnego dla tych uczestników postępowania, którzy nie korzystają z pomocy profesjonalnych pełnomocników. Nowe regulacje nie mają bowiem eliminować z obrotu prawnego odwołań składanych przez osoby fizyczne, lecz skłaniać do ich większej merytoryczności.
Z tego względu art. 10b Prawa budowlanego przewiduje, że jeżeli wniesione odwołanie lub zażalenie nie spełnia nowych wymogów – na przykład nie zawiera precyzyjnych zarzutów, jasno określonego żądania albo wskazania dowodów – organ odwoławczy nie może od razu pozostawić go bez rozpoznania. Organ ten ma obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków formalnych w terminie 14 dni od dnia wpływu środka zaskarżenia, wyznaczając stronie co najmniej 7 dni na ich uzupełnienie.
W praktyce oznacza to, że osoba, która złożyła odwołanie w sposób nieprecyzyjny lub nie w pełni poprawny, otrzyma jasną informację, co dokładnie należy poprawić lub uzupełnić, aby jej środek zaskarżenia mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Mechanizm ten ma szczególne znaczenie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich czy innych uczestników postępowania, którzy często działają samodzielnie, bez wsparcia prawnika.
Rozwiązanie to należy ocenić jako próbę zachowania równowagi pomiędzy dwoma konkurencyjnymi wartościami: z jednej strony dążeniem do usprawnienia i „ucywilizowania” postępowań odwoławczych, z drugiej – zapewnieniem realnego dostępu do ochrony prawnej i poszanowaniem konstytucyjnych zasad prawa do sądu oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowe przepisy nie zamykają więc drogi do odwołania, lecz jasno pokazują, że nawet korzystanie z tego prawa wymaga minimalnego wysiłku argumentacyjnego.
>> Czytaj także: Od 7 stycznia mniej formalności budowlanych, więcej budowli bez zgłoszenia i bez pozwolenia
Choć kierunek zmian wprowadzonych nowelizacją Prawa budowlanego zasługuje na pozytywną ocenę, nie sposób pominąć wątpliwości dotyczących ich praktycznego wpływu na czas trwania postępowań budowlanych. Z perspektywy inwestorów kluczowe pytanie brzmi bowiem nie tyle, czy odwołania staną się bardziej merytoryczne, ile czy rzeczywiście przełoży się to na szybsze uzyskiwanie ostatecznych rozstrzygnięć.
Najwięcej wątpliwości budzi obligatoryjna procedura wzywania do uzupełnienia braków odwołań i zażaleń. Choć pełni ona ważną funkcję ochronną wobec stron działających bez profesjonalnego wsparcia prawnego, w praktyce może stać się kolejnym etapem wydłużającym postępowanie odwoławcze. Każde wezwanie oznacza bowiem dodatkowy czas na jego sporządzenie, doręczenie oraz oczekiwanie na odpowiedź strony.
W związku z obligatoryjną procedurą wzywania do uzupełnienia braków odwołań i zażaleń, nawet odwołania pierwotnie wadliwe, a więc potencjalnie składane instrumentalnie lub bez realnych podstaw merytorycznych, nadal mogą skutecznie opóźniać zakończenie postępowania i rozpoczęcie realizacji inwestycji. Z punktu widzenia inwestora różnica polega nie na tym, czy odwołanie było poprawnie sformułowane od początku, lecz na tym, jak długo pozostaje ono skuteczną barierą dla wykonalności decyzji.
Nie bez znaczenia pozostaje również praktyka organów administracji. Od jej sprawności, konsekwencji i jednolitości zależeć będzie, czy nowe przepisy staną się realnym filtrem merytorycznym, czy też jedynie formalnym etapem, który – zamiast eliminować nadużycia – zostanie przez strony szybko „oswojony”. O ile nowelizacja niewątpliwie podnosi standard kultury prawnej postępowań budowlanych i wyznacza właściwy kierunek zmian, to pytanie pozostaje jednak otwarte, czy w obecnym kształcie zdoła ona realnie ograniczyć skalę wykorzystywania odwołań jako narzędzia blokowania inwestycji, czy jedynie zmieni formę tej praktyki. Odpowiedź – jak często w prawie administracyjnym – przyniesie dopiero praktyka stosowania nowych przepisów.
Autor: Michał Połaniecki, radca prawny, Kancelaria 5E Smaga i Wspólnicy.
Czytaj też o innych ważnych zmianach w prawie budowlanym w LEX:
Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na nowych zasadach >
Mechanizm tzw. "żółtej kartki" - przebieg postępowania i konsekwencje dla inwestorów >
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
