Absurd "jednego kilometra" do zmiany
Remonty i modernizacje dróg publicznych nie powinny być oceniane jako znacząco oddziałujące na środowisko - w zależności od długości placu budowy. Prowadzi to bowiem do sztucznego dzielenia inwestycji, mnożenia zamówień publicznych, wyboru różnych wykonawców oraz utrudniania ruchu drogowego. Pojawiła się właśnie inicjatywa, aby zlikwidować biurokratyczny absurd „jednego kilometra” arbitralnie wyznaczający wpływ inwestycji drogowych na środowisko.
Propozycję zmiany przepisów wystosował do dwóch resortów poseł Patryk Jaskulski (Koalicja Obywatelska) w interpelacji nr 16206. Adresatami postulatów są Ministerstwo Infrastruktury oraz Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Chodzi o to, aby o kwalifikowaniu inwestycji drogowych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie decydowała ich długość, gdyż w praktyce zamówienia publiczne na budowy, remonty bądź modernizacje dróg publicznych są niekiedy dzielone na odcinki poniżej jednego kilometra, aby uniknąć ekologicznej biurokracji.
A precedens jest – ponieważ kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie, to na jesieni ubr. furtka ta miała być wykorzystana do liberalizacji przepisów o fotowoltaice, mimo zawetowania ustawowych przepisów w tej kwestii przez prezydenta Karola Nawrockiego. Nowelizację rozporządzenia planowano wykorzystać do ułatwienia w modernizacji istniejących, lądowych turbin wiatrowych. Ułatwienie to miało pomóc w zachowaniu już istniejących mocy takich elektrowni. Ten sposób można byłoby wykorzystać też przy okazji modernizacji dróg publicznych.
Skąd się wzięła pułapka "jednego kilometra"
Obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć drogowych wynika z art. 71-72 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112). To jednak nie wszystko, gdyż doprecyzowanie tych przepisów znajdziemy w rozporządzeniu z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839). Do tych ostatnich zalicza się m.in. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej jednego kilometra. W konsekwencji realizacja takich inwestycji może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowi jeden z kluczowych etapów poprzedzających wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) lub pozwolenia na budowę.
Zobacz w LEX procedurę: Wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko >
Za taką inwestycję uznano m.in. dobudowanie ponadkilometrowej utwardzonej ścieżki rowerowej wzdłuż już istniejącej drogi publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 stycznia 2024 r., II SA/Bk 905/23).
W praktyce realizacji inwestycji drogowych przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) coraz częściej wskazuje się jednak na problem polegający na sztucznym dzieleniu projektów modernizacji lub remontów dróg na krótsze odcinki, tak aby nie przekroczyć progu jednego kilometra, który może powodować konieczność przeprowadzenia procedury środowiskowej. Z informacji przekazywanych przez przedstawicieli samorządów wynika, że inwestycje bywają planowane w kilku etapach, z których każdy obejmuje fragment drogi o długości poniżej jednego kilometra. Poszczególne odcinki realizowane są często w różnych latach budżetowych, co formalnie pozwala traktować je jako odrębne zadania inwestycyjne, mimo że w praktyce stanowią one element jednej, spójnej inwestycji infrastrukturalnej – pisze poseł Patryk Jaskulski.
Dwa odcinki tej samej drogi, ale samodzielne
Głośny był przypadek budowy dojazdu do drogi wojewódzkiej nr 151 na terenie Barlinka (woj. zachodniopomorskie), gdzie i urzędnicy, i sądy administracyjne, połączyli w jedno kilka etapów budowy, ale nie wszystkie. W sprawie zakończonej niedawnym werdyktem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 18 listopada 2025 r., III OSK 2892/22) z zsumowania metrów wyszło, że analizowany sporny odcinek ma 980 metrów. Przedsięwzięcie było kontynuacją nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 151, który zakłada poprawienie układu komunikacyjnego miasta poprzez odciążenie centrum Barlinka od ruchu tranzytowego. Etap pierwszy powstał w 2019 r. Przebieg etapu II łączył się z etapem I rondem na skrzyżowaniu z ul. 31 Stycznia, a następnie przebiegał śladem istniejącej ul. Długiej. Obejście kończyło się na skrzyżowaniu z ulicą Gorzowską, docierając do istniejącej drogi wojewódzkiej nr 151.
Celem przepisów ustawy środowiskowej, zakładającej traktowanie powiązanych technologicznie przedsięwzięć, jako jednego przedsięwzięcia, jest zapobieganie naruszania zakazu tzw. salami slicing. Chodzi zatem o zapobieganie sytuacji, w której przedsięwzięcie jest dzielone na mniejsze części, po to żeby te poszczególne części nie osiągnęły przewidzianych w rozporządzeniu wielkości, od których przekroczenia zależy kwalifikacja prawna przedsięwzięcia jako zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko – podkreślał sędzia Jerzy Stelmasiak w uzasadnieniu wyroku.
Jednak w konkluzji NSA doszedł do wniosku, że do naruszenia tego zakazu w Barlinku nie doszło. Była to inwestycja o charakterze liniowym w postaci drogi, która jest przedsięwzięciem co do zasady mającym pewien związek z innymi przedsięwzięciami drogowymi, ale znaczenie ma też co innego.
Pierwszy etap budowy tej drogi, obejmujący odcinek drogi o długości przekraczającej dwa kilometry, może funkcjonować samodzielnie i związek między tymi etapami (przedsięwzięciami) nie ma charakteru powiązania technologicznego – to konkluzja wyroku NSA.
Na wiosnę 2023 r. w instrukcji wypełniania wniosków o dofinansowanie zadań z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg również pojawiło się doprecyzowanie pośrednio praktyki obchodzenia granicy „jednego kilometra”. Jako jedno zadanie mogły być zgłoszone maksymalnie trzy odcinki tej samej drogi o jednym numerze.
Na każdym odcinku prowadzone będą roboty budowlane jednego rodzaju, przy czym w przypadku remontu drogi – na wszystkich odcinkach wykonywane są wyłącznie roboty budowlane polegające na remoncie, a w przypadku budowy i przebudowy drogi – na każdym odcinku mogą być wykonywane roboty budowlane innego rodzaju. Odcinki nie muszą mieć charakteru ciągłego (łączyć się ze sobą) a pomiędzy nimi nie muszą być prowadzone roboty budowlane, muszą jednak zostać one wyznaczone na tej samej drodze o jednym numerze – czytamy w tej instrukcji.
Kilka praktycznych pomysłów
Poseł Jaskulski apeluje więc, aby zlikwidować prawo „jednego kilometra” w stosunku do prostych remontów dróg (gdzie nie dochodzi do zmiany przebiegu drogi, parametrów technicznych ani zwiększenia jej przepustowości czy oddziaływania na środowisko). To jednak nie jest jedyne ograniczenie.
W takich przypadkach konieczność potencjalnego przeprowadzenia procedury środowiskowej bywa postrzegana przez samorządy jako nieproporcjonalna do charakteru planowanej inwestycji. Dodatkowym wyzwaniem jest sytuacja, w której JST chciałyby przy okazji remontu drogi wprowadzić niewielkie usprawnienia infrastrukturalne poprawiające bezpieczeństwo ruchu drogowego, takie jak budowa chodnika, wykonanie ścieżki rowerowej, lokalne poszerzenie jezdni czy budowa zatoki autobusowej. W wielu przypadkach działania te mogą zostać zakwalifikowane jako rozbudowa drogi, co z kolei skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury środowiskowej. W konsekwencji, w obawie przed procedurą środowiskową, JST często rezygnują z tych kluczowych elementów poprawiających bezpieczeństwo ruchu drogowego – dodaje poseł Jaskulski.
Innymi konsekwencjami są: sztuczne dzielenie inwestycji na etapy, wydłużanie czasu realizacji projektów drogowych, wzrost kosztów administracyjnych po stronie JST. Utrudnia to też racjonalne i długofalowe planowanie inwestycji infrastrukturalnych na poziomie lokalnym. Naraża też na ryzyko prawnego kwestionowania inwestycji na którymś z jej etapów.
Poseł Jaskulski apeluje więc o nowelizację rozporządzenia. Chodzi o podniesienie/likwidację progu „jednego kilometra” dla inwestycji polegających na przebudowie istniejących dróg, które nie zmieniają ich istotnych parametrów (np. klasy drogi). Alternatywą mogłaby być lista „uproszczonych inwestycji” (np. budowa chodnika, drogi rowerowej przy istniejącej jezdni), które byłyby wyłączone z konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od długości odcinka, o ile mieszczą się w pasie drogowym.
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
