Artykuł 3 ustawy – Prawo budowlane zawiera obecnie definicje ponad 20 pojęć, takich jak „budynek”, „budowla”, „tymczasowy obiekt budowlany”, „remont”, „mapa do celów projektowych”. Ustawowy słowniczek nieco rozrósł się w stosunku do tego zawartego w pierwotnej ustawie z 1994 r., zawierającego 17 definicji, ale nie wszystkie pojęcia są w nim wyjaśnione.
Zwrócił na to uwagę Czytelnik Prawo.pl, który wziął udział w akcji „Poprawmy prawo”. - Konieczne jest wprowadzenie pełnego słownika w prawie budowlanym tak, aby nie trzeba było szukać po innych ustawach i się domyślać, co ustawodawca miał na myśl – napisał w zgłoszeniu konkursowym.
Czy ma rację? O to zapytaliśmy praktyków.
Prawo budowlane inne w każdym powiecie
Piotr Szulc, radca prawny (Kancelaria Radcy Prawnego Piotr Szulc), uważa postulat za „zrozumiały i w dużej mierze uzasadniony” z perspektywy praktyki stosowania prawa.
- Prawo budowlane należy do najbardziej skomplikowanych i technicznych ustaw, a od poprawnej interpretacji pojęć zależą realne obowiązki obywateli, przedsiębiorców oraz decyzje organów administracji. Brak jasnych definicji powoduje liczne spory interpretacyjne, rozbieżności w orzecznictwie oraz niejednolitą praktykę urzędów, co przekłada się na niepewność prawną, wydłużanie postępowań i wzrost kosztów inwestycji - uzasadnia.
- Wątpliwości dotyczą wielu pojęć. Część obowiązujących definicji jest nieostra, a ich rozumienie bywa korygowane dopiero przez orzecznictwo sądów administracyjnych, co utrudnia stosowanie prawa w praktyce, tworząc swoistą „powiatowość prawa budowlanego”, tj. odmienną wykładnię w poszczególnych organach administracji na terenie naszego kraju – mówi Joanna Maj, radca prawny z SWK Legal.
Prawnicy zgadzają się jednak również, że wprowadzenie „pełnego słownika” w dosłownym sensie mogłoby być sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. - Ustawodawca powinien bowiem unikać nadmiernego powtarzania definicji legalnych, zwłaszcza gdy dane pojęcia zostały już zdefiniowane w innych aktach prawnych - na gruncie prawa budowlanego np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy w warunkach techniczno-budowlanych. Prawo budowlane nie funkcjonuje w oderwaniu od całego systemu prawa i w naturalny sposób odwołuje się m.in. do pojęć z innych aktów prawa administracyjnego – tłumaczy Joanna Maj.
Piotr Szulc przypomina zaś o zasadach techniki prawodawczej, zgodnie z którymi definicje legalne powinny być stosowane oszczędnie, tylko wtedy, gdy są rzeczywiście niezbędne.
- Nie powinno się powielać definicji już istniejących w innych ustawach ani definiować pojęć powszechnie zrozumiałych, ponieważ prowadzi to do nadmiernego rozrostu przepisów, ryzyka niespójności systemowej oraz konfliktów interpretacyjnych między aktami prawnymi – wskazuje.
Poprawić definicję, zamiast dopisywać kolejne
Mec. Szulc uważa, że bardziej racjonalnym kierunkiem niż tworzenie kompletnego słownika byłoby selektywne uzupełnienie i doprecyzowanie definicji tych pojęć, które w praktyce budzą największe wątpliwości.
- Dotyczy to przede wszystkim rozróżnienia między remontem, przebudową, rozbudową i modernizacją, ponieważ od kwalifikacji robót zależy obowiązek uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia – wylicza.
Dodaje, że problemy interpretacyjne pojawiają się także przy odróżnianiu budynku, budowli i obiektu małej architektury. Ma to znaczenie zarówno administracyjne, jak i podatkowe, zwłaszcza w przypadku wiat, hal namiotowych, kontenerów, zbiorników czy instalacji fotowoltaicznych.
- Zamiast tworzenia „pełnego słownika” wszystkich pojęć, bardziej zasadne wydaje się doprecyzowanie kluczowych definicji na gruncie samego Prawa budowlanego oraz zapewnienie większej spójności terminologicznej pomiędzy ustawami – wtóruje mu Joanna Maj. - Taki kierunek zmian pozwoliłby zwiększyć pewność prawa, nie naruszając jednocześnie zasad poprawnej legislacji. Tego zadania nie ułatwia rozbieżna praktyka urzędów, jak i niestety orzecznictwo – uzasadnia.
Dr Tomasz Ludwik Krawczyk, adwokat z GKR Legal, ocenia postulat czytelnika jako słuszny i jako przykład wskazuje brak bardzo istotnej definicji powierzchni biologicznie czynnej. Proponuje jednak jeszcze inne rozwiązanie – spojrzenie na prawo budowlane w szerszym zakresie.
- Praktyczny problem ze stosowaniem tej ustawy nie wyczerpuje się bowiem w konieczności poszukiwania definicji istotnych dla uzyskania pozwolenia na budowę w innych przepisach, ale dotyczy ogólnie niekompletności regulacji prawa budowlanego w zakresie określenia warunków, które musi spełnić inwestor, aby móc prowadzić budowę – mówi dr Krawczyk.
Jak wskazuje, obecnie inwestor musi spełniać szereg wymogów wynikających z przepisów innych aktów prawnych niż prawo budowlane, a ich katalog jest otwarty.
- Powoduje to, że organy budowlane mają znaczną dowolność w nakładaniu na inwestora w toku starań o pozwolenie na budowę rozmaitych wymogów wynikających z „przepisów odrębnych”, jak o nich ogólnie mówi prawo budowlane – mówi mec. Krawczyk. - Oczywiście pewne odesłania są niezbędne, trudno bowiem sobie wyobrazić, aby w jednej ustawie regulującej prawo budowlane umieścić także regulację dotyczącą planowania przestrzennego, ochrony środowiska czy ochrony zabytków, podczas gdy kwestie te muszą być uwzględniane w procesie budowlanym. Gdyby jednak udało się w prawie budowlanym stworzyć zamknięty katalog przepisów innych ustaw, które należy uwzględnić, składając wniosek o pozwolenie na budowę, to zmniejszyłoby to stopień uznaniowości organów budowlanych, skróciło postępowania i zredukowało ryzyka spoczywające na inwestorze – dodaje.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
