Gdy trwa epidemia tzw. koronawirusa, a do wyborów prezydenckich pozostało niecałe osiem tygodni, zasadne staje się rozważenie, jaki wpływ na przebieg wyborów miałoby ogłoszenie jednego z przewidzianych w polskiej Konstytucji stanów nadzwyczajnych.
Czytaj: Prof. Piotrowski: Trzeba ogłosić stan klęski żywiołowej i przesunąć wybory>>
Trzy stany nadzwyczajne
Stany nadzwyczajne zostały opisane w art. 228-234 Konstytucji, a regulację tę trudno uznać za doskonałą. Na podstawie ustawy zasadniczej na pierwszy rzut oka niełatwo nawet rozstrzygnąć, czy w przypadku epidemii należy ogłosić stan klęski żywiołowej (wprowadzany w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia – art. 232), czy stan wyjątkowy (przewidziany przez ustrojodawcę na wypadek zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego – art. 230); nie ma za to wątpliwości, że nie wchodzi w grę ogłoszenie stanu wojennego (art. 229). Wybór jednego ze stanów nadzwyczajnych przekłada się przede wszystkim na dopuszczalną długość jego trwania.
Sięgając do ustaw o stanach nadzwyczajnych, precyzujących przepisy konstytucji, dojdziemy do wniosku, że środkiem adekwatnym do obecnej sytuacji jest stan klęski żywiołowej. W ustawie z 18 kwietnia 2002 r. zdefiniowano katastrofę naturalną jako rodzaj katastrofy żywiołowej. Jednym z przypadków katastrofy naturalnej jest masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2). Ten rodzaj stanu wyjątkowego może zostać wprowadzony przez Radę Ministrów na czas do 30 dni; może on zostać przedłużony za zgodą Sejmu, przy czym ustrojodawca nie wskazał ograniczeń takiego przedłużenia (art. 232 konstytucji). Co ważne (i z pewnością niepozytywne), w ustawie o stanie klęski żywiołowej nie ma przepisów odnoszących się do zagrożenia epidemią. Nie wiadomo też, co w sytuacji, gdy po upływie 30 dni stan epidemii trwałby nadal, a Sejm nie mógłby się zebrać w celu podjęcia decyzji o przedłużeniu stanu klęski żywiołowej.
W stanie nadzwyczajnym nie mogą być przeprowadzane wybory
Każdy z przewidzianych konstytucyjnie stanów nadzwyczajnych, poza istotnymi ograniczeniami w odniesieniu do konstytucyjnych wolności i praw człowieka (które w zaistniałej sytuacji łatwo uznać za uzasadnione) rodzi także konsekwencje dla funkcjonowania organów państwa. Zgodnie bowiem z art. 228 § 7 Konstytucji w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie mogą być m.in. przeprowadzane wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a jego kadencja ulega odpowiedniemu przedłużeniu. Przywołany przepis nie przynosi, niestety, odpowiedzi na kilka podstawowych pytań, a milczenie ustrojodawcy może skutkować tym, że w szczególnie gorącym okresie zaistnieją spory o wykładnię prawa i pojawią się zarzuty jego naruszania.
Przewidziany w Konstytucji zakaz przeprowadzania wyborów w stanach nadzwyczajnych, w tym w czasie stanu klęski żywiołowej, ma charakter bezwzględny, nawet jeżeli wybory byłyby technicznie możliwe. Jednak wobec zagrożenia szybko rozprzestrzeniającą się chorobą wskazane będzie niedopuszczenie do gromadzenia się ludzi, co nierozerwalnie wiąże się z oddawaniem głosów i prowadzeniem kampanii wyborczej. Takie rozwiązanie jest na pewno ustrojowo uzasadnione, pozwala bowiem z jednej strony organom państwa skoncentrować wysiłki na odwróceniu zagrożeń i minimalizacji ich skutków, z drugiej natomiast – ma chronić obywateli przed wykorzystywaniem stanu nadzwyczajnego dla manipulowania procedurą wyborczą. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 maja 1998 r., powszechne wybory organów władzy publicznej mają sens tylko w warunkach zapewniających pełną swobodę wyrażania woli wyborców (sygn. akt K 17/98).
Czytaj też: Stan wyjątkowy czy stan klęski żywiołowej - ograniczeń może być więcej>>
Niejednoznaczność pojęcia wyborów w Konstytucji
W przywołanym art. 228 ust. 7 Konstytucji zdecydowanie brakuje wyjaśnienia, czy chodzi o zakaz wyborów rozumianych wąsko (jako sam dzień oddawania głosów), czy szeroko (wraz z rejestracją kandydatów i kampanią wyborczą). Na niejednoznaczność pojęcia wyborów w ustawie zasadniczej zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie K 9/11. Jesteśmy przekonani, że na gruncie przepisów o stanach nadzwyczajnych przyjąć należy szersze pojmowanie pojęcia wyborów. Po pierwsze, prowadzenie normalnej kampanii wyborczej mogłoby być niemożliwe z uwagi na ograniczenia prawa przemieszczania się lub zgromadzeń. Po drugie, wobec zagrożenia państwa i jego obywateli w czasie stanu nadzwyczajnego od politycznej rywalizacji bardziej pożądane wydaje się współdziałanie głównych podmiotów życia politycznego. Po trzecie zaś, przygotowanie wyborów mogłoby się odbyć w społecznej próżni.
Ustawa zasadnicza nie przynosi odpowiedzi na pytanie, jak szybko po ustaniu stanu nadzwyczajnego można i należy wybory przeprowadzić – poza zastrzeżeniem, że musi upłynąć co najmniej 90 dni. Należy oczywiście przyjąć, że wybory powinny odbyć się wówczas bez zbędnej zwłoki. Również jednak w takim przypadku organy zarządzające wybory posiadają pewien margines swobody przy wyznaczaniu daty głosowania, co przekłada się na cały kalendarz wyborczy. Pytanie brzmi: jak duży jest ten margines i dlaczego nie został dookreślony przez polskiego prawodawcę?
Terminy kalendarza wyborczego i skuteczność czynności wyborczych
Dodatkowo sytuacja komplikuje się w przypadku takim, jak obecny: gdy mamy już zarządzone wybory, terminy kalendarza wyborczego biegną, ale wskutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego wybory nie mogą odbyć się w ustalonym terminie. Pytanie: co należy w takiej sytuacji uczynić? Czy marszałek Sejmu powinien uchylić postanowienie z 5 lutego 2020 r. o zarządzeniu wyborów, poczekać na zakończenie stanu nadzwyczajnego i wówczas wydać nowe postanowienie, uwzględniające terminy z art. 228 §7 Konstytucji? Czy też, po ogłoszeniu stanu klęski żywiołowej, należy jedynie zmienić kalendarz wyborczy, dostosowując go do aktualnych warunków (z założeniem, że może on ponownie ulec zmianie w razie przedłużenia stanu nadzwyczajnego)?
Co ze skutecznością już dokonanych czynności wyborczych, np. złożonymi już zawiadomieniami o założeniu komitetów wyborczych i ewentualnymi zgłoszeniami kandydatów? Czy terminy na dokonanie tych czynności ulegną jedynie odpowiedniemu przedłużeniu, stosownie do czasu trwania stanu nadzwyczajnego, czy też, w przypadku uchylenia postanowienia o zarządzeniu wyborów i wydaniu nowego, już po zakończeniu stanu nadzwyczajnego, będą one biec na nowo (czyli dotychczas dokonane czynności nie będą skuteczne)? I - choć to być może w obliczu obecnego zagrożenia szczegół - co z dotychczas poczynionymi przez komitety wyborcze wydatkami na „unieważnioną” kampanię wyborczą? Co ze zgromadzonymi na ten cel środkami finansowymi? Co z zebranymi dotychczas podpisami poparcia?
Można wreszcie dociekać, czy po zakończeniu stanu nadzwyczajnego (a jak wyżej wskazaliśmy – stan klęski żywiołowej mógłby trwać przez wiele miesięcy) mogą do wyborów zgłosić się nowi kandydaci.
Na żadne z tych pytań ani Konstytucja, ani obowiązujący Kodeks wyborczy nie udzielają jakiejkolwiek odpowiedzi, a interpretacja istniejących przepisów nie prowadzi do jednoznacznych odpowiedzi.
Czytaj też: Stan nadzwyczajny przesunie wybory, ale nie wiadomo na jak długo
Nie można udawać, że kampania się nie rozpoczęła
Mimo że stwierdzenie „nie mogą być przeprowadzane wybory” należałoby – naszym zdaniem - rozumieć jako zakaz przeprowadzania jakichkolwiek czynności wyborczych, wskazać trzeba, iż nie można udawać, że kampania się nie rozpoczęła, nie zaczęły biec terminy, nie zgłoszono komitetów, nie zebrano podpisów i nie poczyniono wydatków na kampanię. Te czynności wymagały zaangażowania społecznego, którego nie można lekceważyć. W zależności od konkretnej sytuacji, od czasu trwania stanu nadzwyczajnego, od jego skutków społecznych można też sobie wyobrazić dążenie do utrzymania dotychczasowych czynności w mocy. W takiej sytuacji kampanię chyba należałoby uznać za „przedłużoną”, swoiście „zawieszoną”. Stosownie do sytuacji zachowano by skuteczność dotychczas dokonanych czynności, z odpowiednim przedłużeniem terminów.
Jeśli jednak stan klęski żywiołowej miałby trwać przez kilka miesięcy, rozwiązaniem lepszym wydaje się być powtórzenie czynności wyborczych, czyli uznanie za niebyłe czynności już dokonanych, tym bardziej, że po zakończeniu tego stanu możemy znaleźć się w zupełnie nowej rzeczywistości społeczno-politycznej.
Przepisy nie przewidują terminów po ustaniu stanu nadzwyczajnego
Trzeba wreszcie zwrócić uwagę, że przepisy prawa nie przewidują możliwych do zastosowania terminów do ustalenia kalendarza wyborczego w takiej sytuacji. Niemożliwe jest bowiem odpowiednie zastosowanie art. 128 ust. 2 Konstytucji, przewidującego, że wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej, a w razie opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej - nie później niż w czternastym dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów.
Nie wiadomo bowiem, kiedy upływa kadencja prezydenta „odpowiednio przedłużona” na podstawie art. 228 § 7 Konstytucji, nie zaszłaby też sytuacja opróżnienia urzędu Prezydenta; urząd ten jest i pozostanie nadal należycie obsadzony. Tym samym należy przyjąć interpretację zakładającą, że wybory powinny odbyć się wówczas bez zbędnej zwłoki, w zależności od okoliczności, jak najszybciej po upływie 90 dni od zakończenia stanu nadzwyczajnego.
W naszym przekonaniu art. 228 § 7 Konstytucji, stanowiący, że „nie mogą być przeprowadzane wybory” powinien więc co do zasady być rozumiany w ten sposób, że wszelkie czynności wyborcze powinny być podejmowane po tym terminie, szczególnie, jeżeli stan nadzwyczajny trwałby długo i istotnie zmieniłby sytuację społeczno-polityczną. Termin 90 dni po zakończeniu stanu nadzwyczajnego to nadal czas powrotu do normalności, a kampania wyborcza prowadzona w tym czasie mogłaby się opierać na zadrażnionych emocjach społecznych. Niewątpliwe też i organy państwa, i społeczeństwo powinny się w tym czasie nadal koncentrować na odwracaniu skutków dopiero co niedawno zakończonego kryzysu, na odbudowywaniu więzi społecznych, gospodarki itp., nie zaś na prowadzeniu kampanii wyborczej.
Pozostaje jednak pytanie, dlaczego polski prawodawca nie przyjął jednoznacznych rozwiązań i sztywnych terminów dla wyborów przeprowadzanych po zakończeniu stanu wyjątkowego (jak uczynił to choćby w przypadku opróżnienia urzędu)? Czy uznano, że tak niekonkretna regulacja jest pożądana w przypadku tak poważnego kryzysu i niemożliwych do przewidzenia z góry jego konsekwencji, czy też jest to przeoczenie, wynikające z niewiary, że sytuacja stanu nadzwyczajnego rzeczywiście nastąpi w okresie wyborczym?
Pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy pozostanie zapewne bez odpowiedzi, za to prawdopodobnie już wkrótce konieczne stanie się znalezienie rozwiązań zgłoszonych wyżej problemów. W atmosferze napięcia związanego z utrzymującym się stanem zagrożenia oraz przedwyborczą gorączką trudno o wypracowanie wykładni przepisów Konstytucji, która byłaby akceptowana przez główne strony politycznego sporu.
dr hab. Anna Rakowska-Trela - profesor Uniwersytetu Łódzkiego, konstytucjonalista, adwokat
dr hab. Maciej Rakowski - profesor Uniwersytetu Łódzkiego, ekspert prawa wyborczego, adwokat
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
