Samorządy są już po sesjach, na których przedstawiano m.in. raporty o stanie JST - to nowy obowiązek nałożony od tego roku zmianą ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Eksperci zauważają, że raporty o stanie samorządu zawierały zbyt dużo danych, co nie służyło ich czytelności i jasności przekazu. A miał on przecież trafiać do mieszkańców, informować o sytuacji ich samorządu. Czytaj też: Raport o stanie samorządu ma być obszerny, ale… czytelny dla mieszkańców
Natłok informacji
Mateusz Karciarz z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. mówi, że pierwszy rok pojawienia się raportu można nazwać eksperymentalnym, bo gminy, powiaty i województwa nie do końca wiedziały, co miał on zawierać. - Były znaczne różnice w objętości dokumentu, od ok. 40-50 stron do nawet kilkuset stron w niektórych jednostkach – dodaje.
Sprawdź: W jakiej formie wójt powinien przedstawić radzie gminy raport o stanie gminy? >
Jego zdaniem, niektóre samorządy wybierały łatwe rozwiązania – wychodziły z założenia, że „lepiej wrzucić więcej”, stąd obszerność raportów. Raporty w większości stanowiły „laurkę dla władzy wykonawczej”, którą ta sama sobie wystawiła (przypomnijmy, że raport przygotowuje włodarz wraz ze swoimi urzędnikami). Wyjątkiem były jednostki, w których nastąpiła zmiana po ubiegłorocznych wyborach samorządowych, bo tam raporty punktowały byłego włodarza - najczęściej wynikało z nich, że było źle, a teraz będzie lepiej. Jak jednak podkreśla, raporty wskazywały zasadniczo sukcesy gminy, bez wskazania wątpliwości i problemów. Tylko w niektórych pojawiły się takie informacje, ale były to wyjątki. Na ogół omijano elementy niewygodne, wskazywano zaś te, którymi można się pochwalić lub neutralne, które trudno ocenić.
Czytaj w LEX: Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie jst >
W opinii eksperta, w raportach nie powinny znaleźć się np. informacje dotyczące sytuacji społeczno-gospodarczej jednostki (bo mają charakter wyłącznie opisowo-informacyjny, a nie sprawozdawczo-podsumowujący) czy dane na temat realizacji budżetu (bo to dublowanie treści sprawozdań z wykonania budżetu).
Sprawdź w LEX: Czy sesja rady miejskiej powinna być przerwana z powodu braku możliwości transmitowania jej na żywo z przyczyn technicznych? >
Za dużo szczegółowych danych
- Raporty były mocno wypełnione danymi, ale pozbawione syntetycznego przekazu na temat tego, co się udało, a co nie, przed jakimi wyzwaniami stoi samorząd i jak im sprostać – mówi dr hab. Dawid Sześciło z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Jak dodaje, czasami w natłoku wskaźników ginął przekaz ogólny – zwłaszcza kierowany do mieszkańców. Szczególnie ten problem był zauważalny w przypadku raportów, które nie były przygotowywane przez urząd i urzędników związanych z włodarzem, tylko przez firmy zewnętrzne, na zlecenie samorządu.
Zobacz analizę w LEX: Raport o stanie gminy, powiatu, województwa >
- Uważam to za złą praktykę, to wypaczenie idei raportu, miał on być pretekstem do tego, żeby urzędnicy oderwali się od administracyjnych spraw bieżących i zastanowili nad problemami ogólnymi i tezami na przyszłość – tłumaczy. Jak dodaje, zlecanie opracowania raportu na zewnątrz zaprzepaszczało tę szansę.
Promocja wójta, burmistrza i prezydenta?
Michał Dominiak, przewodniczący rady gminy Leszno, podkreśla, że nie do końca było wiadomo, co raport powinien zawierać, bo przepisy tego jednoznacznie nie precyzowały. W związku z tym każdy samorząd indywidualnie decydował, co zawrze w dokumencie. Jak przyznaje, generalnie raport był sprawozdaniem z działalności bieżącej wójta za 2018 rok, ale mógł być też sposobem dodatkowej promocji. - Powinien być jednak obiektywny i rzetelny, ukazując mocne strony jednostki np. inwestycje, które udało się zrealizować w roku sprawozdawczym, i te które się opóźniły oraz wyznaczać kierunek przyszłych działań - mówi.
Jak zauważa przewodniczący, wadą dokumentu był brak konsekwencji w przepisach prawa dotyczący sytuacji, gdy w jednostce wybrany zostaje nowy włodarz. Kiedy omawianie raportu było powiązane z sesją absolutoryjną, to nie bardzo to dotyczyło tej nowej osoby. Jego zdaniem, powinno być jasno określone w przepisach, że jeżeli jest nowy wójt czy burmistrz, to nie powinien tego dokumentu sporządzać.
Zobacz w LEX: Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania >
- Raport zawiera dane dotyczące minionego roku, budżet jest już uchwalony, a tak naprawdę wójt czy burmistrz był na stanowisku około 40 dni, a raport dotyczy 365 dni - wyjaśnia. I dodaje, że trudno odpowiadać za dokument, który nie odzwierciedla działań nowego włodarza.
Powielane dane finansowe
Zdaniem ekspertów regulacje ustawowe należałoby zmienić, m.in. w części dotyczącej prezentowania danych finansowych. Już przed realizacją obowiązku pojawiały się pytania, czy raporty nie będą niepotrzebnym powielaniem sprawozdań budżetowych samorządów.
Według Dawida Sześciły, podział na raport o stanie samorządu i sprawozdania z wykonania budżetu jest sztuczny i niepotrzebny. – Przy tworzeniu tej regulacji zabrakło wyobraźni - zamiast zespoić oba dokumenty w jedną całość, utrzymano starą formułę, stricte finansową i dodano nowy element. To nielogiczne i niefunkcjonalne – to kwestie, których nie należy rozdzielać, finanse są integralną częścią dyskusji na temat stanu gminy i rzeczywiście raporty, które już wraz z moim zespołem przeanalizowałem, nie mają aż tak detalicznej formuły informowania o finansach, ale w pewnej części się pokrywają ze sprawozdaniami, które każdego roku włodarze przygotowywali i składali radom – tłumaczy.
Sprawdź: Jaki jest zakres treści raportu o stanie gminy? >
Brakowało mieszkańców, a czasem raportu do oceny
Zainteresowanie mieszkańców raportem i debatą było niemalże zerowe – pojawia się pytanie, dlaczego nie są oni zainteresowani tą formą partycypacji społecznej. Powodem mógł być sposób rozpowszechniania informacji - samorządy informowały o możliwości udziału w sesji przez BIP i na swoich stronach, które często nie są czytane.
Czytaj w LEX: Raport o stanie jst - udział mieszkańców jst >
Według Mateusza Karciarza, powodem małego zainteresowania mieszkańców mógł być też zbyt duży formalizm przy zgłaszaniu się do udziału w sesji. Jak zaznacza, jego zdaniem wiąże się to jednak głównie z generalnym brakiem zainteresowania mieszkańców tym, co się dzieje w ich jednostkach. - Należy od podstaw zainteresować mieszkańców samorządem terytorialnym, stworzyliśmy sobie kolejną instytucję, która funkcjonuje wyłącznie formalnie, ale liczę, że nie wymrze śmiercią naturalną – mówi o raportach prawnik.
W gminie Leszno sesja odbyła się bez debaty i udziału mieszkańców, gdyż - jak podkreśla Michał Dominiak - raport to nowość i w związku z tym nie budził dużego zainteresowania oraz nie wszyscy wiedzieli „jak do niego podejść".
Czytaj też: Mieszkańcy nie chcieli oceniać raportów o stanie samorządów >>
Problemem było również to, że w wielu samorządach nie udostępniono mieszkańcom raportu przed sesją, na której był rozpatrywany. Mateusz Karciarz zwraca uwagę na to, że co prawda faktycznie w ustawie brak jest obowiązku opublikowania raportu przed sesją (np. w BIP-ie), jednakże dokument ten należy zakwalifikować jako informację publiczną, która powinna być udostępniona na wniosek mieszkańca. Brak upublicznienia raportu przed sesją nie powinien jednak stanowić powodu uniemożliwienia mieszkańcom udziału w tej sesji – zauważa prawnik i dodaje, że brak udostępnienia raportu na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej stanowi podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Czym miał być raport?
Raport miał być podsumowaniem działalności wójta w roku poprzednim. Według prof. Anny Rakowskiej-Treli z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego instytucję tę wprowadzono po to, by, po pierwsze, zwiększyć kontrolę rady, radnych oraz mieszkańców nad polityką organu wykonawczego, po drugie - by „odpolitycznić” toczące się w radach i sejmikach dyskusje nad sprawozdaniem z wykonania budżetu i decyzje co do udzielenia organowi wykonawczemu absolutorium. Według Związku Miast Polskich, przepisy dotyczące raportu o stanie gminy utożsamiają stan gminy z działalnością wójta, co jest błędem. Zdaniem korporacji, miał on być podstawą rzetelnej dyskusji o stanie gminy.
Eksperci postulują określenie ustawowych elementów, które powinny się znaleźć w raporcie. Konieczne jest też uregulowanie zapobiegające powielaniu informacji w raporcie z innych dokumentów samorządowych, m.in. ze sprawozdań finansowych. Zapisy ustawowe dotyczące raportu powinny być doprecyzowane, zwłaszcza pod względem językowym.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
