Czasu na przygotowanie raportu o stanie samorządu pozostało niewiele. Do końca maja samorządy wszystkich szczebli zobowiązane są do sporządzenia i przedstawienia radnym oraz mieszkańcom dokumentu, w którym organ wykonawczy jednostki zdaje sprawę ze swojej działalności oraz ze stanu JST w poprzednim roku. To pierwszy rok po wejściu w życie nowych przepisów, brakuje więc praktyki, a instytucja budzi wiele kontrowersji i wątpliwości. Z rozmów z samorządowcami wynika, że włodarze czekają z realizacją tego obowiązku do końca.
Zobacz analizę w LEX: Raport o stanie gminy, powiatu, województwa >
Lakoniczność ustawowej regulacji
Według prof. Anny Rakowskiej-Treli z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, zapewne jedną z przyczyn zwlekania z przekazaniem radnym raportów jest lakoniczność ustawowej regulacji. Jak wyjaśnia, prawo stanowi jedynie, że raport ma obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. - Po pierwsze więc, ustawowe wyliczenie materii, które mają być objęte tym dokumentem, ma charakter przykładowy. Po drugie, nie jest w żaden sposób określona szczegółowość i zakres informacji, które w dokumencie mają się znaleźć. Tym samym więc każdy urząd gminy musiał samodzielnie określać wzór, zakres i zasięg raportu – mówi.
Zobacz w LEX: Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie jst >
Zdaniem Mateusza Karciarza z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, prawnika w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k., największy problem samorządów, to jak połączyć nazwę raportu z jego zawartością. - Ustawodawca nazwał dokument raportem o stanie gminy, powiatu, województwa, a potem sam sobie zaprzeczył, bo okazało się, że ma dotyczyć wyłącznie działalności wójta, zarządu powiatu i zarządu województwa, czyli organu wykonawczego - wyjaśnia.
Opracowywanie raportów trwa, czasem przez firmy zewnętrzne, są problemy
Raporty w wielu samorządach nie zostały jeszcze przygotowane. Nasi rozmówcy deklarują jednak, że prace są na ukończeniu, a dokumenty zostaną przedłożone radom i udostępnione mieszkańcom w ustawowym terminie. Niektóre gminy, m.in. Wągrowiec, korzystają przy tworzeniu raportów z pomocy firm zewnętrznych. Piotr Korpowski z Urzędu Miejskiego w Wągrowcu informuje, że przy opracowywaniu raportu pojawiły się problemy. – Wynikają one z ogólnikowości przepisów, których liczne dyskusje i wymiany poglądów nie zdołały rozwiązać. W rezultacie powstanie najprawdopodobniej dokument, który nie będzie spełniał oczekiwań ani radnych, ani mieszkańców - mówi.
Zobacz wzór w LEX: Uchwała rady gminy w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy >
W Krakowie istotnym problemem w trakcie opracowywania raportu, był brak przepisów wykonawczych, które doprecyzowywałyby ustawowe regulacje. W Urzędzie Miasta Szczecina dowiadujemy się, że ustawa nie reguluje sposobu przedstawienia danych tj. czy należy prezentować wskaźniki czy stosować opisową formę sprawozdawczości.
Iwona Matuszczak-Szulc, dyrektor Wydziału Rozwoju Miasta Poznania podkreśla, że ustawodawca pozostawił gminom dowolność co do formy i treści, co oznacza, że objętość i sposób podejścia będzie się różnił. - Jeśli chcemy zgodnie z ustawa przedstawiać całość zagadnienia, to otrzymamy materiał na kilkaset stron. Zachowanie krótszej formy będzie wymagało zastosowania skrótów lub wybiórczego podejścia do tematu - mówi.
Czytaj też: Raport o stanie samorządu ma być obszerny, ale… czytelny dla mieszkańców>>
Kwestie finansowe także do raportu
Raporty o stanie gmin, powiatów i województw muszą zawierać także dane finansowe. Przepisy nie precyzują jednak, w jakiej formie powinno się je przedstawiać. Wiadomo jednak, że odbiorcą raportów mają być mieszkańcy. Sugeruje to, że część finansowa raportu powinna być przygotowana w sposób maksymalnie prosty i przejrzysty.
Zobacz w LEX: Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania >
Potwierdza to prof. dr hab. Joanna M. Salachna, kierownik katedry prawa i administracji w Państwowej Wyższej Szkoły Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży. Jej zdaniem samo wprowadzenie corocznego obowiązku raportów o stanie danej jednostki powinno być oceniane pozytywnie. Przede wszystkim z tego względu, że dzięki temu rozwiązaniu pełniej realizowany będzie postulat jawności życia publicznego i zasada przejrzystości finansów publicznych.
Zobacz w LEX: Raport o stanie jst - udział mieszkańców jst >
Prof. Salachna podkreśla, że składane corocznie sprawozdania finansowe wraz z informacjami o stanie mienia komunalnego dają obraz sytuacji finansowej danej jednostki. Nie spełniają jednak wymogu przejrzystości i komunikatywności zawartych w nich informacji z punktu widzenia mieszkańców, a nawet części radnych. Poza tym nie zawierają kompleksowych danych o zrealizowanych działaniach samorządowej władzy wykonawczej.
Nie powinno się dublować danych
- W zakresie prezentowanych danych finansowych raport nie powinien stanowić jedynie kopii danych ze sprawozdań finansowych, musi bowiem wskazywać, jak i przez jakie jednostki realizowana była polityka w tym względzie, jakie napotkano bariery lub problemy w jej realizacji, czy udało się je zniwelować czy nie oraz - odpowiednio: przy użyciu jakich narzędzi usunięto problemy lub co utrudnia wykonanie zadań – zwraca uwagę ekspertka.
Sprawdź: W jakiej formie wójt powinien przedstawić radzie gminy raport o stanie gminy? >
Również zdaniem dr Jakuba H. Szlachetki z Uniwersytetu Gdańskiego należy wykluczyć z raportu politykę finansową, która jest weryfikowana za pomocą absolutorium. - Dublowanie sprawozdawczości nie ma sensu - mówi.
Szczegółowe elementy mogą uchwalić rady, raporty będą różne
Ustawodawca przewidział kompetencję rady do określenia szczegółowych wymogów raportu. Część samorządów uchwaliła je jeszcze w zeszłym roku. Zdaniem ekspertów w wielu uchwał w tej sprawie jednak nie było.
Sprawdź: Jaki jest zakres treści raportu o stanie gminy? >
A brak szczegółowych wskazówek ustawowych może powodować, że raport w każdej jednostce będzie wyglądał inaczej. - Z tego powodu niezwykle trudna może być analiza raportów przez mieszkańców albo osoby lub organy chcące porównać raporty różnych gmin – mówi Anna Rakowska-Trela. Według niej lepiej, gdyby ustawa bardziej dokładnie dookreślała treść i formę raportu, albo gdyby wydano w tej sprawie rozporządzenie.
Co zawiera raport - przykłady
Jak informuje Piotr Wierzchosławski, zastępca dyrektora ds. strategii rozwoju Krakowa, poszczególne treści raportu ujęte są w ramach szesnastu dziedzin zarządzania z perspektywy realizowanych usług publicznych. Dokument został przygotowany z wykorzystaniem systemu informatycznego wspomagającego zintegrowane zarządzanie STRADOM (STRAtegia Dużego Obszaru Miejskiego). - W większości przypadków, dane na temat sytuacji społeczno-gospodarczej miasta, prezentowane są przy pomocy wskaźników Jakości Życia i Jakości Usług Publicznych, które obrazują trendy i zjawiska postrzegane jako miary charakteryzujące stan i dynamikę rozwoju (…) i służą do oceny stopnia osiągnięcia (…) celów Strategii Rozwoju Krakowa, w tym programów strategicznych – wyjaśnia.
Czytaj też: Nowy obowiązek - raport o stanie gminy. Miasta proponują wzór>>
Czy to dobrze, że raport szykuje wójt?
Związek Miast Polskich negatywnie ocenił fakt, że raport ma być przygotowywany przez włodarza, bo to „utożsamia stan gminy z działalnością wójta. To obrazuje prawdziwe intencje projektodawców, którzy widzą w nim bardziej podstawę do politycznego rozliczenia wójta niż do rzetelnej dyskusji o stanie gminy".
Jednak prof. Rakowska-Trela nie ocenia negatywnie tej regulacji. - To przecież wójt jest organem wykonawczym, gospodarującym majątkiem – „prowadzącym politykę” gminy. Trudno więc, aby kto inny raport ten przygotowywał – np. radni nie mają ku temu kompetencji ani środków, bo z racji ustrojowej pozycji rady nie mogą ich mieć. Tym samym pomysł, aby raport przygotowywał organ wykonawczy, a oceniał go organ kontrolujący i sami mieszkańcy – jest do przyjęcia - uważa.
Zobacz nagranie szkolenia: Raport o stanie gminy, powiatu, województwa >
Ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu wzmocnienia udziału obywateli w wybieraniu, funkcjonowaniu i kontrolowaniu organów publicznych weszła w życie w ubiegłym roku. Zgodnie z nią do 31 maja każdego roku organ wykonawczy ma obowiązek przedłożenia organowi stanowiącemu raportu. Organ stanowiący, po jego rozpatrzeniu i przeprowadzeniu debaty z udziałem radnych i mieszkańców, podejmuje uchwałę o udzieleniu lub nieudzieleniu włodarzowi wotum zaufania. Odmowa inicjuje procedurę odwołania organu wykonawczego. Wszystko odbywa się na sesji, na której rozpatrywane jest sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu oraz udzielane absolutorium.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
