Ponad rok obowiązywania ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej pokazał, że budowa skutecznego systemu bezpieczeństwa to "bieg" długodystansowy, a nie legislacyjny sprint. Uczestnicy debaty „Zmiany w systemie ochrony ludności w Polsce”, zorganizowanej przez Wolters Kluwer Polska i Prawo.pl, zgodnie wskazywali na braki w stabilnym finansowaniu, chaos decyzyjny, nadmierną biurokrację oraz niedostosowanie obowiązków do realnych możliwości samorządów. Podkreślili, że bez wzmocnienia planowania i odporności społecznej, nawet najlepsze przepisy pozostaną na papierze.
Ponad rok funkcjonowania ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej pokazał, że obowiązujące przepisy nie odpowiadają w pełni na wyzwania stojące przed administracją rządową, samorządową oraz instytucjami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo. Uczestnicy debaty dr hab. Mariusz Szyrski, profesor UKSW, redaktor naukowy i współautor komentarza do ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, dr Grzegorz Kubalski – zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich oraz ppłk dypl. rez. Dariusz Krzysztofik – zastępca dyrektora Wydziału Bezpieczeństwa Mieszkańców i Zarządzania Kryzysowego UM Lublina, zgodnie przyznali, że ustawa była potrzebna i oczekiwana. Pozwoliła rozpocząć procesy, które od trzech dekad były zaniedbywane. Ale to dopiero pierwsze kilometry z długiego maratonu.
Pierwszy rok pokazał, że wyzwaniem legislacyjnym jest stworzenie przede wszystkim stabilnego systemu finansowego, który pozwoli na szybkie i efektywne kupowanie sprzętu oraz potrzebnej infrastruktury, która będzie niezbędna w sytuacjach kryzysowych – podkreślił dr hab. Mariusz Szyrski.
Grzegorz Kubalski zwrócił szczególną uwagę na racjonalność wykorzystania środków w ramach Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. W ubiegłym roku, wojewodowie ogłosili nabory dopiero we wrześniu, niektórzy nawet na początku października. Samorządy miały bardzo mało czasu na wydatkowanie pieniędzy. Zakupy były determinowane tym, co było dostępne na rynku. A rynek wykorzystał zasadę popytu i podaży - ceny sprzętu, materiałów i urządzeń wzrosły w ciągu kilku miesięcy nawet dwu- i trzykrotnie.
Aby nie zwracać tych środków, niektórzy wydawali pieniądze „na siłę”, obawiając się negatywnego odbioru społecznego, że władza lokalna nie była w stanie zagospodarować środków. Oczywiście wcześniej czy później te rzeczy mogą się przydać, ale ich zakup powinien następować w sposób racjonalny, planowy, uzupełniający i wzajemnie skorelowany – mówił Grzegorz Kubalski.
Podał przykład decyzji niektórych wojewodów, co do tego, na co można było wydatkować środki z programu. W części miejsc możliwy był zakup cystern do przewozu wody pitnej na wypadek zniszczenia sieci wodociągowej, ale jednocześnie nie dopuszczano zakupu ciągnika, który służyłby do transportu tej beczki. W efekcie – jak podkreślił ekspert - środki zostały formalnie wydane, lecz bez zapewnienia realnej możliwości wykorzystania zakupionego sprzętu.
Liczę, że w tym roku będzie już zdecydowanie łatwiej, aczkolwiek mamy już małe opóźnienia w tym zakresie. Mam nadzieję, że zmieścimy się jeszcze w pierwszym kwartale z podjęciem decyzji, aby cały drugi kwartał był na realizację przedsięwzięć – powiedział Grzegorz Kubalski.
Czytaj też w LEX: Finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie samorządu >
Na chaos i brak spójności w systemie finansowania samorządów w pierwszym roku obowiązywania ustawy zwrócił też uwagę ppłk Dariusz Krzysztofik. Zilustrował to przykładem zakupu samochodów. Tego samego dnia samorząd otrzymał najpierw zgodę i decyzję finansową na zakup (na kilka milionów złotych), a kilka godzin później pismo zakazujące takiego wydatku. W efekcie trzeba było w pośpiechu zmieniać plany i zastanawiać się na co przeznaczyć środki, co prowadziło do „szaleństwa planowania”.
Problemem jest brak podejścia systemowego i nadmiar doraźnych, sprzecznych decyzji podejmowanych odgórnie. Jeśli ustawa dopuszcza finansowanie określonych wydatków, nie powinno się ich ograniczać zwykłym pismem. Gmina najlepiej zna swoje potrzeby, bo opiera się na lokalnych ocenach ryzyka i zagrożeń. Tymczasem rozwiązania prawne sprawiają wrażenie, jakby ustawodawca zakładał, że administracja rządowa czyli wojewoda „wie lepiej”, co podważa racjonalność i samodzielność samorządów w planowaniu wydatków – stwierdził Dariusz Krzysztofik.
Czytaj też w LEX: Obowiązki obronne urzędu w praktyce – zadania systemowe i planistyczne w zakresie obronności >
W debacie wybrzmiał też wielokrotnie problem obciążenia obowiązkami terenowych organów ochrony ludności (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Takie same zadania musi wypełnić mała gmina, która liczy na przykład 2700 mieszkańców i duże miasto, które ma ich ponad 300 tysięcy – obrazował Dariusz Krzysztofik.
Czytaj też w LEX: Zarządzanie ciągłością działania w urzędzie – Plan postępowania na wypadek wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych w urzędzie >
Według Mariusza Szyrskiego brak takiego rozróżnienia wpływa na praktyczną realizację przepisów nie tylko ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej (OLiOC), ale również licznych rozporządzeń wykonawczych. Przepisy zarówno ustawy o OLiOC jak i ustawy o zarządzaniu kryzysowym, przypisują bowiem wójtom, burmistrzom i starostom bardzo szeroki katalog zadań, nie uwzględniając realnych możliwości kadrowych i organizacyjnych, zwłaszcza w małych gminach, gdzie często są one realizowane przez osoby zatrudnione na ułamkach etatu.
A mamy przecież gminy wiejskie, gminy wiejsko-miejskie, miejskie, miasta na prawach powiatu, metropolie takie jak Warszawa. To zupełne różne kategorie jednostek samorządu terytorialnego. W obliczu tych aktów normatywnych wszystkie gminy są takie same. To prowadzi do sytuacji, w której małe samorządy nie mają ani środków finansowych, ani zasobów materialnych, by realnie wykonać nałożone zadania. Nie dziwię się, że czasami ci samorządowcy z małych gmin bezradnie rozkładają ręce – mówił dr hab. Mariusz Szyrski.
Zwrócił również uwagę na niedostateczne powiązanie obu ustaw oraz na paradoks praktyczny: ustawa o ochronie ludności odsyła w zakresie planowania do ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która miała charakter ogólny i nie była projektowana z myślą o kryzysach wojennych i ochronie cywilnej. Zdaniem eksperta kluczowa jest wiec pogłębiona, praktyczna dyskusja o planowaniu na poziomie samorządowym, bo obecne regulacje są trudne do zastosowania w realnych warunkach.
Czytaj też w LEX: Zamówienia publiczne w ochronie ludności i obronie cywilnej – praktyczne wskazówki >
Cześć problemów pierwszego roku obowiązywania ustawy ma rozwiązać procedowana w Sejmie nowelizacja ustawy o ochronie ludności i innych ustaw (nr druku 2307). To najpoważniejsza do tej pory zmiana ustawy nowelizująca aż 48 z 212 przepisów. Obejmuje cztery zasadnicze obszary:
Nowelizacja ma wprowadzić też inne zmiany. Więcej: Projekt nowelizacji ustawy o ochronie ludności trafił do Sejmu
Debata wykazała, że nowelizacja nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów, z jakimi borykają się JST. Przede wszystkim z ogromną biurokracją, a także planowaniem budżetowym.
Według mnie tej stabilności finansowej brakuje w nowelizacji. Powinno być na twardo zapisane, że do końca listopada danego roku powinny być zaplanowane pieniądze na rok następny, aby każdy samorząd wiedział, czym dysponuje. Mamy koniec marca, a my nadal nie wiemy jakimi środkami finansowymi dysponujemy – wskazywał ppłk Dariusz Krzysztofik.
Zobacz też w LEX: Program ochrony ludności - zasady finansowania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej >
Uczestnicy debaty: dr hab. Mariusz Szyrski, ppłk rez. Dariusz Krzysztofik, dr Grzegorz Kubalski i prowadzący debatę Robert Horbaczewski
Jak podkreślił ppłk Dariusz Krzysztofik, odporność społeczna zaczyna się od każdego mieszkańca, jego wiedzy i umiejętności działania, od domu i rodziny. Dopiero na tym fundamencie można budować jakiekolwiek systemy odporności i bezpieczeństwa. Podstawą będzie więc wiedza, jak się zachować, jak działać, jak szukać informacji i nie dać się zwieść dezinformacji. Jak to zrobić?
Trzeba tę wiedzę ludziom przekazać. Temu służy system edukacji i szkoleń. Uciekam od sformułowania „szkolenia dla ludności” – wolę, aby były to spotkania edukacyjne, na których trzeba przypomnieć ludziom proste zasady pierwszej pomocy, resuscytacji oraz ułożenia w pozycji bezpiecznej. Trzeba powiedzieć ludziom nie tylko, jak mają się zachować podczas ataku dronów, bombardowania czy ostrzału artyleryjskiego, ale także w czasie zimy czy upału, oraz jak ustalić korytarz życia. Oczywiście to ogromny wysiłek organizacyjny, bo trzeba mieć wykwalifikowanych instruktorów i zaangażować wszystkie zasoby gminy lub miasta, np. domy kultury czy kluby seniora. Można nawet wykorzystać spotkania sołeckie, aby w ciągu 15 minut przekazać określoną wiedzę – radził ppłk Krzysztofik.
Czytaj też w LEX: Odporność samorządu terytorialnego >
Zobacz też w LEX: Wyzwania samorządów w budowaniu lokalnej odporności wobec współczesnych zagrożeń >
O tym, że wyzwaniem o charakterze fundamentalnym jest budowanie świadomości społecznej, mówił też Grzegorz Kubalski. Podkreślał, że trzeba mieć świadomość, iż państwo wszystkiego za obywatela nie załatwi.
Dlatego przygotowanie się w pierwszej kolejności na wypadek jakiegoś zagrożenia musi być działaniem nas samych, środowiska, w którym żyjemy, naszych sąsiadów, bo w momencie, gdy nastąpi zagrożenie, np. wojenne, w pierwszych trzech dobach będziemy skazani przede wszystkim na siebie. Nie ma fizycznej możliwości, aby w trybie natychmiastowym zareagowało państwo. Zatem budowanie odpowiedniej świadomości społecznej będzie również wyzwaniem dla samorządu – wskazał Kubalski.
Wytknął jednak, że pierwszy rok obowiązywania ustawy został w dużej mierze zmarnowany z punktu widzenia realnego przygotowania społeczeństwa. Stworzono bowiem złudne przekonanie, że państwo w razie zagrożenia „załatwi wszystko”. A tak nie jest i nie będzie.
Czytaj też w LEX: Zbiór dobrych praktyk w JST w dziedzinie bezpieczeństwa dostaw wody w sytuacjach kryzysowych >
