Krzysztof Sobczak: Najnowszy projekt ustawy o sygnalistach, która ma implementować unijną dyrektywę, przewiduje objęcie nią także służb mundurowych, w tym policji. Czy to dobry i realny pomysł?
Tomasz Oklejak: Rzecznik Praw Obywatelskich od wielu lat zabiega o stworzenie mechanizmu pozwalającego na bezpieczne sygnalizowanie nieprawidłowości w służbach mundurowych. Uważam, że mimo pewnych niedoskonałości to krok w dobrym kierunku. Zarówno dyrektywa, jak i jej transpozycja to dopiero początek zmiany podejścia do obowiązującego w Polsce systemu skargowego. Nie mam żadnych wątpliwości, że dalej będzie on rozwijany. W krajach anglosaskich takie systemy ochrony sygnalistów istnieją od wielu lat i to zarówno w siłach zbrojnych (np. Military Whistleblower Protection, DOD Directive 7050.6) czy w służbach specjalnych (np. Intelligence Community Whistleblower Protection Law - USA), jak i w policyjnych (np. Protected Disclosure Act 2014 - Garda Siochana i Garda Ombudsman - Ireland), choć w przypadku tych ostatnich wynikają one z ogólnych przepisów.
Czytaj: Sygnaliści w służbach mundurowych - idea słuszna, ale ma mielizny>>
Jakie zasady obowiązują w tych zagranicznych regulacjach?
Systemy ochrony sygnalistów w służbach mundurowych oparte są o istniejące systemy skargowe i ewoluują, szczególnie intensywnie po upublicznieniu występujących tam nieprawidłowości. Przykładowo, okoliczności ujawnienia rozmowy inicjującej impeachment byłego Prezydenta Stanów Zjednoczonych wywołały dyskusję na temat zgłaszania Kongresowi nieprawidłowości stanowiących informację niejawną przez funkcjonariuszy wywiadu. Chodziło o wzmocnienie ochrony sygnalistów, poprzez wzmocnienie niezależności Inspektora Generalnego ds. wywiadu (Inspector General of the Intelligence Community, ICIG), zakresu przekazywanych Kongresowi informacji niejawnych czy ujawnienia tożsamości informatora. Podobna dyskusja w kontekście ochrony informacji niejawnych i prawa do prywatności jest prowadzona w Wielkiej Brytanii. Genezy obecnie transponowanej dyrektywy również należy szukać w ujawnieniach konkretnych nieprawidłowości dotyczących państw Unii Europejskiej, w tym w szczególności Panama Papers, Dieselgate, czy Cambridge Analytica.
Czytaj też: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >
Przechodząc do projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (stan na 6 kwietnia 2022 r.) moje wątpliwości budzi przepis art. 4 ust. 1 pkt 12 projektu ustawy w zakresie, w jakim ogranicza zakres podmiotowy regulacji wyłącznie do żołnierza zawodowego. Przepis pomija żołnierzy niezawodowych pełniących czynną służbę wojskową tj. terytorialną służbę wojskową, służbę w aktywnej/pasywnej rezerwie, czy służbę w czasie mobilizacji i w czasie wojny.
Tych niezawodowych żołnierzy w polskiej armii jest już dość dużo, a po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny może być jeszcze więcej.
No właśnie. I w kontekście zakresu przedmiotowego projektu ustawy poważne zastrzeżenia budzi brak wskazania tam zasad bezpieczeństwa i higieny służby (pracy). Zwracam przy tej okazji uwagę, że możliwości kontroli w tym zakresie, chociażby Państwowej Inspekcji Pracy, ograniczają się wyłącznie do pracowników cywilnych poszczególnych formacji. Jest to szczególnie ważne w obszarach wynikających z zadań poszczególnych służb, np. zasad przechowywania broni i amunicji, materiałów wybuchowych czy środków chemicznych. Przykładowo, mieliśmy kiedyś sygnały, że zabezpieczone przez pirotechników SPAP materiały wybuchowe (niewojskowe) były przechowywane w niewłaściwy sposób. Jedyną możliwą wówczas drogą utylizacji było przeprowadzenie eksperymentu procesowego w sprawie, w której zostały one zatrzymane. Do tego czasu trzymano je w zwykłych pomieszczeniach jednostki na terenie mocno zurbanizowanym. Podobnie było z odczynnikami chemicznymi zabezpieczonymi przez Centralne Biuro Śledcze. Aktualnie policja dysponuje specjalnymi kontenerami do przechowywania materiałów wybuchowych, więc problem ten, co do zasady, nie powinien występować.
Czytaj: Dyrektywa o sygnalistach obowiązuje, a ustawy, jak nie było, tak nie ma>>
Czyli w wojsku i innych służbach też potrzebne jest obserwowanie przestrzegania zasad BHP?
Oczywiście. Generalnie chodzi o to, że wszędzie tam gdzie przepisy prawa pozostawiają dużą swobodę, czy to w zakresie regulacji czy uznaniowości w stosowaniu przepisów prawa, istnieje możliwość pójścia „na skróty”. Cywilne przepisy BHP nas w ogóle nie dotyczą albo dotyczą w niewielkim zakresie, wobec tego nie musimy się stosować do reguł bezpieczeństwa. Kto bowiem skontroluje policjanta, czy jego pojazd służbowy jest sprawny technicznie, skoro jest to zadanie policji? Nie twierdzę oczywiście, że policjanci jeżdżą niesprawnymi technicznie pojazdami. Naturalnie w policji jest cały pion transportowy, który odpowiada za pojazdy służbowe. Obowiązek taki ma też każdy policjant rozpoczynający służbę. Kiedyś nawet za codzienną obsługę dodatkowo płacono. Ale kiedy nie funkcjonują dobrze te wszystkie mechanizmy, czy nie pojawi się pokusa lekceważenia lub obchodzenia wymogów?
Konsekwencje takiego działania czy zaniechania mogą jednak dotyczyć nie tylko samych funkcjonariuszy czy żołnierzy, ale także obywateli u których w służbie pozostają. Dlatego też w interesie publicznym jest, aby wszelkie nieprawidłowości, także te drobne i z pozoru banalne zostały przynajmniej rzetelnie wyjaśnione. Parafrazując b. szefa policji nowojorskiej W. Brattona „jeśli nikt nie reaguje na drobne nieprawidłowości, to pewnie nikt nie zareaguje na poważniejsze”.
Spodziewa się pan, że funkcjonariusze będą zgłaszać tego typu nieprawidłowości?
Mam nadzieję. Chociaż trzeba mieć świadomość, że na początku osoby takie nie będą doceniane, otrzymując w najlepszym przypadku łatę „donosiciela”, szczególnie wewnątrz organizacji. Jednak z czasem staną się symbolami zmian, pozytywnymi innowatorami, docenianymi także przez innych. Do promowania zgłaszania nieprawidłowości, ze wskazaniem na korzyści płynące z ich ujawnienia dla formacji, zachęca m.in. Rada Europy. Jak ciężkie jest to zadanie pokazuje przykład policjanta, którego historia doczekała się ekranizacji (film „Serpico” z 1973 roku ze słynną rolą Al. Pacino). Dopiero w lutym 2022 r., czyli po przeszło pięćdziesięciu latach NYPD naprawiła swój błąd i uhonorowała we właściwy sposób 85-letniego dziś policjanta Franka Serpico za odniesione w trakcie służby rany. W związku z przełamaniem przez niego zmowy milczenia („blue wall of silence”), w czasie interwencji, w której został postrzelony, partnerzy pozostawili go bez wsparcia. Przeżył dzięki pomocy przypadkowej osoby. Dziewięć miesięcy później złożył zeznania przed tzw. Komisją Knappa, które ujawniły korupcję w nowojorskiej policji. Medal honoru (najwyższe odznaczenie w NYPD) został mu wówczas wręczony bez towarzyszącego zwykle takim uroczystościom ceremoniału i dyplomu.
Czytaj: Ochrona danych sygnalisty kluczowa w pracach nad ustawą>>
Czy w pana licznych kontaktach z policją i wojskiem pojawiły się takie sytuacje, że funkcjonariusze sygnalizowali nieprawidłowości? Do kogo one trafiały i jak byli traktowani?
Zarówno żołnierze, jak i funkcjonariusze zwracali się do Rzecznika o pomoc, wskazując na pojawiające się nieprawidłowości w służbie. Najczęściej wynikało to z ich niewłaściwych relacji z przełożonymi lub szukania ochrony przed odwetem za sformułowanie skargi. W takich przypadkach zwykle podejmowaliśmy interwencje. W zależności od tego, co było przedmiotem zgłoszenia, Rzecznik samodzielnie prowadził postępowania wyjaśniające, zwracał się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, względnie przekazywał wg właściwości innemu organowi (czasem wyjaśniał też sprawę na miejscu, w jednostce). W efekcie zdarzało się, że zgłoszenia się potwierdzały, a służby podejmowały działania naprawcze. Bywało również, że zgłoszenia się nie potwierdzały, a wnioskodawcy swoim niewłaściwym postępowaniem doprowadzali do niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć zawodowych czy sądowych. Niestety w przypadkach, w których potwierdzono nieprawidłowości, działania naprawcze obejmowały także autorów zgłoszeń prowadząc ostatecznie do ich zwolnienia ze służby. To właśnie tej grupie najbardziej potrzebne będą gwarancje ochrony.
Potrzebna jest taka ochrona?
Tak, ponieważ wielu sygnalistów próbuje najpierw zainteresować nieprawidłowościami swoje środowisko i to właśnie tam kieruje swoje pierwsze zgłoszenia. Brak skutecznej ochrony przed odwetem, czy w ogóle brak reakcji wewnątrz organizacji (tzw. „zamiatanie spraw pod dywan”), powoduje u nich konieczność powiadomienia instytucji zewnętrznej, w tym również w formie anonimowego zgłoszenia (tzw. „anonimu”). Z mojego doświadczenia wynika, że są dwa rodzaje anonimów. Pierwszy, którego celem jest pomówienie danej osoby (najczęściej przełożonego, z którym autor pozostaje w konflikcie, lub przy okazji zmian na stanowiskach kierowniczych). Tego rodzaju treść budzi wątpliwości natury etycznej. I drugi, który ma na względzie ujawnienie nieprawidłowości, a nieujawnienie tożsamości autora motywowane jest strachem o dalszy rozwój zawodowy. To właśnie w tej grupie upatruję osób zgłaszających nieprawidłowości w interesie publicznym. Nierzadko takie „anonimy” zawierają szczegółowe okoliczności (możliwe do weryfikacji) występujących nieprawidłowości, względnie kopie dokumentów. Niestety na ich podstawie wewnętrzne służby kontroli dosyć szybko ustalają źródło „wycieku”. Jeżeli informacja taka trafi następnie do zainteresowanej osoby, wytypowany autor anonimu może stać się celem odwetu.
Wytypowany, czyli domniemany, podejrzewany o jego napisanie?
Niektóre systemy ochroną przed odwetem obejmują np. osoby pomówione o pisanie anonimów (adresatów plotek). Może się bowiem zdarzyć, że np. żołnierz głośno wyraża swoje niezadowolenie bądź wątpliwości w jakiejś sprawie służbowej, po czym ten sam problem zostaje podniesiony w anonimie. Pozostali żołnierze, pamiętając postawę kolegi, wskazują go jako potencjalnego autora anonimów. Tymczasem żołnierz ten może poprzestać na publicznym wyrażeniu swoich wątpliwości, zaś autorem anonimu jest zupełnie inna osoba, będąca świadkiem jego publicznej wypowiedzi. W takich okolicznościach ochrona przed odwetem winna przysługiwać również osobie posądzonej o ujawnienie nieprawidłowości. Podobnie zresztą wygląda sytuacja z osobami przygotowującymi się do zgłoszenia nieprawidłowości i publicznie o tym informującymi. Przygotowanie (np. zebranie niezbędnej dokumentacji) do zgłoszenia, jak i uprzedzenie o tym również powinny korzystać z ochrony przed odwetem.
Wreszcie na koniec, w razie niesatysfakcjonującego rozstrzygnięcia sygnalista zwraca się o ocenę i pomoc do opinii publicznej czy do parlamentarzystów. Wówczas pojawiają się wzajemnie oskarżenia o pomówienie, pozwy cywilne, w tym tzw. SLAPP (Strategic Lawsuits Against Public Participation), a także inne próby dyskredytowania (np. choroba psychiczna) sygnalisty. Prawda triumfuje (choć nie jest to regułą), jednak w wymiarze indywidualnym wszyscy przegrywają.
Czy do takich sytuacji, jak głośna swego czasu sprawa Stachowiaka, dochodziłoby rzadziej, gdyby tego typu mechanizm w policji był i działał?
Wracamy zatem do W. Brattona, który będąc szefem nowojorskiej policji wraz z kryminologami opracował koncepcję „wybitych szyb”. Okazało się, że jeżeli gdzieś wybito okno i przez dłuższy czas nikt nie wstawił szyby, to rychło miejsce to zaczęło przyciągać przestępców – dostają sygnał, że nie ma ono gospodarza i nikt go nie pilnuje. Jeśli nikt nie reaguje na drobne wykroczenia, to pewnie nikt nie zareaguje na poważniejsze. Można więc wybić następną szybę, założyć melinę z narkotykami itd. Odwracając filozofię W. Brattona w stronę sygnalistów w służbach wydaje się, że gdyby nie było przyzwolenia na drobne nieprawidłowości popełniane np. przez policjantów, szanse na poważne nadużycia byłyby nieporównywalnie mniejsze. I nie chodzi tu o srogie karanie za drobne przewinienia funkcjonariuszy, ale o ich zauważenie. W wielu przypadkach wystarczające będzie pogrożenie palcem. Podam przykład z wojska. Prowadziliśmy kiedyś sprawę dotyczącą przeniesienia do innej jednostki wojskowej. W tle było podejrzenie gwałtu na żołnierzu – kobiecie w trakcie ćwiczeń wojskowych. Sprawa karna została ostatecznie umorzona. W dużym uproszczeniu, podejrzewany i ofiara w czasie zbliżenia byli pod wpływem alkoholu, w każdym razie oboje tego nie kwestionowali. Tylko, że zgodnie z przepisami wojskowymi w czasie ćwiczeń poligonowych obowiązuje całkowity zakaz spożywania alkoholu. Ktoś wydał zgodę na zorganizowanie grilla. Niby nic złego, tylko że można było się spodziewać, iż w trakcie takiej imprezy pojawi się alkohol. Rzecznik zwracał się w tej sprawie o korektę przepisów pragmatyki dyscyplinarnej. Jeżeli bowiem przy umorzeniu postępowania Żandarmeria Wojskowa nie wskaże konieczności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem żołnierza, to dowódca nie może już później tego zrobić. Innymi słowy, tolerancja spożywania alkoholu w miejscach wykonywania obowiązków służbowych może doprowadzić do znacznie poważniejszych konsekwencji.
Modelowo wszystko się zgadza, ale w działaniu, na ćwiczeniach poligonowych czy podczas policyjnej interwencji, dochodzi do sytuacji, które wymykają się takich modelowym zasadom.
To prawda. Podam kolejny przykład - w czasie wizyty na poligonie podchodzi do nas szeregowy (kierowca), który został ukarany przez żandarmerię mandatem za złamaną kierownicę. Zapytany, jak to się stało, że wyjechał niesprawnym pojazdem służbowym, przekazał, że meldował o tym swojemu dowódcy, jednak z uwagi na konieczność realizacji ćwiczeń poligonowych z udziałem dostojnych gości oraz chwilowy brak części zamiennych, dowódca wydał mu rozkaz przewiezienia innych żołnierzy niesprawnym pojazdem służbowym. Zgodnie z przepisami, żołnierz ma obowiązek wykonać rozkaz wyczerpujący nawet znamiona wykroczenia. Inną sprawą jest ewentualna odpowiedzialność rozkazodawcy. Niestety obawiam się, że dopóki nie dojdzie do wypadku, w którym ucierpią żołnierze, takie „drobiazgi” mogą uchodzić osobom odpowiedzialnym płazem. W końcu nic się nie stało. W tym przypadku motywacją działania szeregowego był niezasłużony mandat nałożony przez Żandarmerię Wojskową. Oczywiście otrzymał on później od dowódcy jednostki wojskowej nagrodę, która zrekompensowała mu ten nieszczęsny mandat. Przykład „Blue taxi”, w którym zginęli policjanci pokazuje, że czasem to nieszczęśliwy zbieg wydarzeń czy przypadek powoduje, iż drobne przysługi czy małe nieprawidłowości stają się wielkimi nadużyciami.
Czytaj też: Odpowiedzialność służbowa - komentarz praktyczny >
Przypadkami naruszania przez funkcjonariuszy prawa mają zajmować się wydziały wewnętrzne – robią to? To skuteczny mechanizm?
Myślę, że pion wewnętrznej kontroli w służbach mundurowych jest naturalnym adresatem dla takich zgłoszeń. Zresztą takie informacje - w formie skarg, zawiadomień, wniosków, anonimów - wpływają tam od początku ich istnienia.
Projektowana procedura, pod pewnymi warunkami, ma dawać funkcjonariuszom gwarancje, że nikt nie powinien się dowiedzieć o tym, że dokonali zgłoszenia oraz że przysłowiowy włos im z tego tytułu z głowy nie spadnie. Niestety, kiedy wyjaśniamy sprawy zgłoszeń nieprawidłowości to bardzo często pierwsze pojawiające się pytanie ze strony formacji brzmi „kto doniósł Rzecznikowi o nieprawidłowościach”. W mojej ocenie procedura powinna koncentrować uwagę wewnętrznych służb kontroli na problemie, z którym zwraca się sygnalista, nie zaś na nim samym. Obawiam się, że przełamanie tego nawyku będzie najtrudniejsze i zainteresowanie służb inspekcji może skupić się na tym, w jaki sposób pozbawić sygnalistę ochrony. Niestety nawet najlepiej skonstruowana procedura wewnętrzna nie sprawdzi się, jeżeli następnego dnia po zgłoszeniu cała jednostka będzie wiedziała, kto poinformował i zacznie się polowanie na „kapusia”.
Na marginesie należy zauważyć, że wszelkie nieprawidłowości, które wynikają z nieprofesjonalnego działania/zaniechania funkcjonariuszy obciążają wizerunek formacji, utrudniając jej później realizację ustawowych zadań. Wewnętrzna procedura daje możliwość wychwycenia nieprawidłowości w organizacji jeszcze zanim ich szczegóły trafią na zewnątrz.
Tymczasem polowanie na „donosiciela” wywołuje odwrotny efekt, gdyż taka osoba, w konsekwencji, nie tylko ujawnia opinii publicznej nieprawidłowości (niekompetencję) służby, ale przez to, że została skrzywdzona przez swoje środowisko, dodatkowo je wyolbrzymia i koloryzuje. Innymi słowy, mechanizm taki będzie skuteczny tylko wtedy, jeżeli będzie przestrzegany, a wszelkie pojawiające się naruszenia obowiązujących w nim reguł konsekwentnie egzekwowane.
Czy ten problem można rozwiązać tylko procedurami wewnętrznymi, czy może konieczny jest jakiś mechanizm zewnętrzny? Sygnały o nieprawidłowościach kierowane do podległego komendantowi funkcjonariusza, czy do kogoś o bardziej niezależnej pozycji?
Z zasady system ochrony sygnalistów składa się z trzech etapów zgłaszania nieprawidłowości. Pierwszy – wewnątrz organizacji. Drugi – na zewnątrz do wyspecjalizowanej instytucji, w zależności od przedmiotu zgłoszenia. Trzeci – do opinii publicznej.
Trzeci etap jest najbardziej destrukcyjny dla formacji, dlatego też podkreślam, że sprawy nieprawidłowości w pierwszej kolejności powinny być załatwiane na poziomie wewnętrznym i zewnętrznym. W mojej ocenie, chcąc rzetelnie wyjaśniać zgłoszenia niezbędne jest wypracowanie zewnętrznego mechanizmu przez niezależny organ. No bo w jaki sposób wyjaśni zgłoszenie dotyczące np. szefa danej służby funkcjonariusz, który mu podlega w hierarchii służbowej?
Problem niezależności organu zewnętrznego, od wielu lat był dyskutowany w zakresie rozpatrywania skarg na policjantów przez policję, czy w dalszej kolejności, resort spraw wewnętrznych lub prokuraturę. Nawet przy największej staranności i rzetelności w ich rozpatrywaniu instytucje te nie uchronią się przed posądzeniem o „zamiatanie spraw pod dywan”, „zmowę milczenia”, „bronienie swoich”. Dlatego w wielu zaleceniach kierowanych do Polski, chociażby ze strony Komisarza ds. Praw Człowieka Rady Europy, pojawiała się konieczność stworzenia niezależnego organu ds. skarg na policję (np. The Police Ombudsman for Northern Ireland czy Committee P - Belgium). Zadania te aktualnie realizuje Rzecznik Praw Obywatelskich.
Czy w innych krajach istnieją takie niezależne organy?
Owszem. Odnosząc się do wyspecjalizowanych instytucji zajmujących się sprawami służb mundurowych, nie można pominąć instytucji ombudsmańskich ds. sił zbrojnych (np. Norwegian Parliamentary Ombudsman for the Armed Forces, The Parliamentary Commissioner for the Armed Forces – Germany, czy Service Complaints Ombudsman – United Kingdom). Również w zakresie służb specjalnych istnieją wąsko sprofilowane organy charakteryzujące się niezależnością (Committee I – Belgium, The Intelligence and Security Committee of Parliament (ISC) – United Kingdom, The Parliamentary Oversight Panel - Germany).
Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie rekomendował powołanie w Polsce niezależnego organu ds. kontroli nad służbami specjalnymi. Na tę okoliczność powstał nawet specjalny raport „Osiodłać Pegaza”. Ze swojej strony dodam, że byłoby to doskonałe miejsce na stworzenie zewnętrznego kanału komunikacji pomiędzy sygnalistami-funkcjonariuszami służb specjalnych a niezależnym organem – z zachowaniem rygorów dotyczących ochrony informacji niejawnych. Rozwiązanie takie niewątpliwie wzmocniłoby cywilną kontrolę nad służbami specjalnymi.
Naturalnie, aby mechanizm taki był efektywny, powinien charakteryzować się niezależnością instytucjonalną (np. poprzez podporządkowanie Parlamentowi), hierarchiczną (np. poprzez zakaz zatrudniania/delegowania tam czynnych funkcjonariuszy), jak i osobistą (np. wybór uzależniony od doświadczenia w instytucjach charakteryzujących się niezależnością (np. sądownictwo, organy kontroli państwowej i ochrony prawa).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.