Rzeka Odra osobą prawną? Na świecie są już precedensy

Główne polskie rzeki mogłyby uzyskać osobowość prawną - to pozwoliłoby lepiej chronić przyrodę, ułatwiło planowanie przestrzenne, rozwiązałoby problemy żeglugi śródlądowej i przeciwpowodziowych inwestycji. Nie byłby to polski precedens ani wynalazek, gdyż na świecie jest już kilkaset takich przypadków, choć próba objęcia takimi regulacjami rzeki Ganges w Indiach okazała się niewypałem. Czy Marszałek Sejmu Włodzimierz Czarzasty wyjmie z parlamentarnej zamrażarki projekt, pod którym sam podpisał się pół roku temu?

Gdy uwagę mediów przykuwa polityczna wojna o Park Narodowy Dolnej Odry i weto prezydenta Karola Nawrockiego do powołującej go ustawy, to kilkadziesiąt kilometrów w górę rzeki trwa cicha wieloletnia batalia prawna o kolejny nadrzeczny obszar chroniony – 724 hektary rezerwatu „Gęsi Bastion pod Starą Rudnicą”. Wspierane przez m.in. aktywistów z lokalnego Klubu Przyrodników powołanie rezerwatu zaskarżyli: lokalne koło łowieckie i wójt gminy Cedynia. Skarżący wygrali w pierwszej instancji, ale Naczelny Sąd Administracyjny kazał sędziom w Szczecinie jeszcze raz przyjrzeć się tej sprawie (wyrok NSA z 5 bm., III OSK 1403/24).

To tylko jedna ze spraw, których na całej długości Odry jest codziennie wiele – gminy opracowują plany ogólne, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, istnieje wiele miejsc objętych Naturą 2000 albo jakimiś innymi formami ochrony przyrody, trwa też transport rzeczny, inwestycje drogowo-kolejowe i przemysłowe korzystanie z wód. Rzeka przepływa przez pięć różnych województw, kilkadziesiąt powiatów i kilkaset gmin, nie ma jednak jednego podmiotu, który by wszystko w jej obrębie kontrolował. Tylko częściowo tę rolę wypełnia Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”. Nie zajmuje się tym prawie zupełnie ustawa z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963).

Projekt leży w sejmowej zamrażarce

Na rozpatrzenie przez posłów czeka projekt ustawy o nadaniu Odrze osobowości prawnej. Specjalnej inicjatywie „Czysta Odra” i Fundacji „Osoba Odra” nie udało się zebrać ponad 100 tysięcy zweryfikowanych podpisów, ale ich inicjatywę podchwyciła część posłów i zgłosiła projekt ponownie w innym trybie. -To pomysł, który powstał po katastrofie odrzańskiej z 2022 roku, kiedy na rzece zginęły miliony ryb i organizmów wodnych – piszą posłowie-wnioskodawcy.
ak zaznacza Konrad Kaczyński, adwokat z kancelarii Dubois i Wspólnicy (zdobywca 3. miejsca w tegorocznym konkursie Rising Stars organizowanym przez Wolters Kluwer), to właśnie owo zdarzenie otworzyło oczy społeczeństwu na to, jak działalność człowieka może wywołać realne i bezpośrednie negatywne konsekwencje zaniechań w dbałość o dobro rzek w Polsce. - Przecież wszyscy pamiętamy te drastyczne obrazy z 2022 r., przedstawiające tony śniętych ryb – mówi mec. Kaczyński. Interesy rzeki miałby reprezentować – zarówno wobec organów państwa, jak i sądów – specjalny Komitet Reprezentantów, składający się z 15 osób, zarówno działaczy ekologicznych, jak i urzędników z wyspecjalizowanych organów (w tym też z „Wód Polskich”, lokalnych rolników i samorządowców). Komitet zajmowałby się też koordynacją projektów badawczych, zawieraniem porozumień dotyczących rzeki, współpracą transgraniczną, edukacją, zarządzaniem rzecznym majątkiem. Wspierałby go w tym dziesięcioosobowy komitet naukowy. Odra mogłaby dostawać darowizny, a nawet spadki, nie mogłaby zaś prowadzić działalności gospodarczej. Najgroźniejszą bronią byłyby powództwa przeciwko zanieczyszczającym rzekę, natomiast Odra jako osoba prawna – i to są wnioski wyciągnięte z zagranicznych dyskusji - nie odpowiadałaby za takie zjawiska jak np. susze i powodzie.

Projekt poselski – mimo, że jest już po konsultacjach, w których swoje uwagi mogli zgłaszać zwykli obywatele – to nadal nie ma jeszcze numeru druku sejmowego. Być może z sejmowej zamrażarki wyciągnie go nowy marszałek Sejmu Włodzimierz Czarzasty, który jest jednym z popierających tę inicjatywę. - Cała inicjatywa ustawodawcza ma przyczynić się w istocie do uniknięcia kolejnego zatrucia rzeki złotymi algami wskutek znacznego przekroczenia norm uzyskanych w pozwoleniach wodnoprawnych na zrzuty zanieczyszczeń, co dzieje się notorycznie – dodaje mec. Kaczyński. Choć pomysł wydaje się nowatorski jak na polskie prawodawstwo, to - jak podkreśla Kaczyński - możliwe jest, aby wprowadzić do niego takie mechanizmy, które dadzą rzekom głos, a ten projekt do tego zmierza.

Po co rzekom osobowość prawna? Pozwala ona dochodzić praw w sądzie, w tym ubiegać się o odszkodowania w przypadku zanieczyszczenia lub zniszczenia. Rzeka staje się też stroną wszystkich dotyczących jej postępowań administracyjnych, łatwiej kontrolować i koordynować też prace legislacyjne – zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym – nad zmianami przepisów, planowaniem przestrzennym, ochroną przyrody itp. Osobowość prawna rzeki nie narusza zakresu działania parków narodowych i krajobrazowych, obszarów Natura 2000, czy innych form ochrony przyrody. Podobnie, jak w przypadku parków narodowych rzeka musiałaby mieć swoją administrację, pracowników, prawników.

Razem na świecie jest już ponad 400 takich inicjatyw w prawie czterdziestu krajach na wszystkich kontynentach, z wyjątkiem Antarktydy. W 2017 r. parlament Nowej Zelandii nadał osobowość prawną rzece Whanganui na prośbę społeczności Maorysów, którzy powoływali się na specjalny traktat zawarty z brytyjskim rządem w 1840 roku. Trybunał Konstytucyjny Kolumbii w 2016 r. przyznał prawa rzece Atrato, a w 2021 r. osobowość prawną uzyskała rzeka Magpie w Kanadzie. Podmiotowość prawną mają też wszystkie rzeki w Bangladeszu. W Europie osobowość prawną udało się nadać lagunie Mar Menor w Hiszpanii – co podkreślają wnioskodawcy ustawy o osobowości Odry. W Wielkiej Brytanii osobowość prawną rzeki Ouse w hrabstwie East Sussex, ustanowił lokalny samorząd. -Samo przyznanie rzece pewnych praw nie wystarczy. Musimy teraz zastanowić się, kto tak naprawdę będzie bronił tych praw. Może to oznaczać wyznaczenie kogoś, kto będzie reprezentował prawa rzeki. To, kim są ci przedstawiciele i jak myślą o przyrodzie i jej ochronie, może być równie ważne, jak przyznanie tych praw w pierwszej kolejności. W miarę jak kolejne rzeki, a być może też jeziora, lasy i inne obszary, będą miały przyznane prawa takie jak Ouse, będziemy musieli wyszkolić armię ludzi chętnych do reprezentowania praw natury – podkreśla Oluwabusayo Wuraola, wykładowczyni prawa przyrodniczego na lokalnym Uniwersytecie Anglia Ruskin i zajmująca się przepisami o rzekach w Europie, ale także w swojej rodzinnej Nigerii.

Spory w Azji i na Antypodach

Były też nieudane próby nadania osobowości prawnej rzekom, i to nie byle jakim – Gangesowi i Jamunie w Indiach, mających status świętych. Choć najpierw  indyjskie sądy przyznały im osobowość prawną, to po kilku latach – na skutek orzeczenia indyjskiego Sądu Najwyższego z 7 lipca 2017 r. - doszło do wycofania się z tego pomysłu. Przesądziły o tym praktyczne problemy z zapewnieniem choćby minimalnej czystości tych rzek, częste powodzie, a także fakt, że są źródłem wody dla kilkuset milionów Hindusów. Nieudana była też próba nadania praw jezioru Erie – jednemu z pięciu wielkich jezior leżących pomiędzy USA a Kanadą - przez stan Ohio.

Sprawdź również książkę: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz >>

Gorąca dyskusja o osobowości prawnej rzek toczy się na południowej półkuli, gdyż to w Australii i Nowej Zelandii jest kilka inicjatyw upodmiotowienia rzek. W tle są nie tylko gospodarka i ochrona przyrody, ale i tradycje pierwotnych kultur – Maorysów i Aborygenów. Głównym argumentem zwolenników osobowości prawnej rzek, jest poszukiwanie nowych, a zwłaszcza skutecznych, sposobów ochrony środowiska naturalnego. -Widzimy niemal całkowitą porażkę istniejących przepisów i instytucji w zakresie ochrony środowiska – zaznaczała prof. Elizabeth Macpherson, ekspertka prawa wodnego na Uniwersytecie Canterbury w Nowej Zelandii podczas specjalnej konferencji na ten temat. - Naszym obowiązkiem jest zbadanie i wypróbowanie nowych podejść – podkreślała prof. Macpherson. Chodzi o przyznanie podmiotom naturalnym (nie tylko zresztą rzekom) statusu prawnego podobnego do korporacji, z trzema podstawowymi prawami: do pozywania i bycia pozywanym (legitymacja procesowa), do zawierania umów i do podejmowania działań prawnych w celu ochrony własnej. - Dla niektórych ekologów jest to nowy i bardziej radykalny sposób ochrony zasobów naturalnych. Dla rdzennej ludności może to być pragmatyczna alternatywa, jeśli rządy nie są gotowe uznać ich własności zasobów naturalnych  - dodała prof. Macpherson.

Jest też wielu sceptyków, w tym dr Erin O’Donnell specjalistka ds. prawa i polityki wodnej w Melbourne Law School. -Chociaż prawa te mogą wzmocnić pozycję prawną rzeki, mogą również skłócić ludzi z nią. Dlatego istnieją powody, aby podchodzić bardzo ostrożnie do przyznawania praw rzekom – zaznacza dr O’Donnell, powołując kazus Jeziora Erie w USA. Szlachetna walka z epidemią sinic w jeziorze straciła impet, gdy niektórzy właściciele posesji przy wodzie zaczęli wspominać o pozwach sądowych, które chcieliby skierować przeciwko zbiornikowi wodnego, gdyby uzyskał on osobowość prawną.

Alternatywą umowy międzynarodowe

O ile Wisła jest rzeką znajdującą się w całości na terytorium polskim, co czyniłoby sprawę uregulowania jej status prawnego łatwiejszą (zwłaszcza, że przed kilkoma latami nie doszło ostatecznie do zawarcia umowy z Rosją, która – w zamian za szeroki dostęp do Zalewu Wiślanego przez Cieśninę Pilawską - żądała prawa żeglugi po dolnej Wiśle), to z innymi drogami wodnymi już tak łatwo nie jest. Dużą przeszkodą w nadawaniu osobowości prawnej rzekom mogą być granice państwowe bądź położenie dorzecza w różnych państwach. W przypadku Odry Polska ma wiele rozbieżnych interesów i koncepcji wykorzystania rzeki – zwłaszcza gospodarczych – z Niemcami i Czechami. Bug zaś to na sporym odcinku rzeka graniczna z Białorusią i Ukrainą.

Mimo swojego dużego znaczenia gospodarczego i politycznego, osobowości prawnej nie ma też np. rzeka Jordan na Bliskim Wschodzie. A jej nadmierna eksploatacja jest m.in. przyczyną wysychania Morza Martwego. O zasoby wodne Jordanu kłócą się co najmniej cztery kraje (w tym Syria i Palestyna), ale zarówno rozbieżne interesy biznesowe, jak i bieżąca polityka, nie posuwają spraw do przodu. Izraelowi udało się jedynie dojść do porozumienia z Jordanią i klauzule dotyczące eksploatacji rzeki zawarte są w traktacie pokojowym z 1994 r. co do zasady dzielącym zasoby wodne w stosunku 1:3 pomiędzy Izrael a Jordanię.

Przykłady ważnych rzek żeglownych bez osobowości prawnej – choć z zawartymi różnego rodzaju umowami międzynarodowymi – można mnożyć. Status Dunaju i swoboda żeglugi były przedmiotem umów międzynarodowych już od końca wojny krymskiej w 1856 r., a obecnie reguluje te kwestie konwencja belgradzka z 1948 r. – wolność żeglugi jest zapewniona na zdecydowanej większości długości (od niemieckiego Ulm aż do ujścia do Morza Czarnego) nie tylko dla państw położonych na tą rzeką, ale i wszystkich pozostałych. Odpowiednie umowy międzynarodowe (w tym cały czas obowiązująca konwencja z Mannheim z 1868 r.) regulują też żeglugę po Renie.

Potrzebna specjalna ustawa

Osobowość prawna rzeki nie byłaby standardem – nie wszystkie duże i średnie rzeki zyskałyby taką formę prawną, ale albo tylko te największe, jak Odra czy Wisła, albo te wymagające szczególnej uwagi ze względu na swoje położenie, znaczenie przyrodnicze bądź gospodarcze. -Niepodjęcie żadnych działań legislacyjnych, zwiększających poziom ochrony prawnej rzek w Polsce, prędzej czy później, znowu doprowadzi do kolejnej katastrofy ekologicznej, a to z kolei niesie za sobą ryzyko, że społeczeństwo zacznie powoli przyzwyczajać się do obrazów zatrutej fauny i flory rzecznej i traktować je jako codzienność współczesnego świata bez szans na odwrót z tej wyniszczającej środowisko drogi – mówi mec. Kaczyński. Nie wiadomo, jaki będzie ostateczny los projektu nadania osobowości prawnej Odrze. Na pewno wymaga to ustawy – tak jak powoływanie parków narodowych. Jedynie ustawowe upoważnienie, jak ma to miejsce np. z parkami krajobrazowymi, rezerwatami, gdy podstawami prawnymi są akty prawa miejscowego albo zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane w oparciu o ustawę z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478), to za mało.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.