Związkowcy krytycznie o nowej prokuratorskiej ustawie

Drakońskie kary dyscyplinarne, osłabienie niezależności, wybór prokuratora generalnego przez Sejm zwykłą większością głosów, co może skutkować upolitycznieniem stanowiska, pogorszenie sytuacji zawodowej prokuratorów w stosunku do sędziów, a także spłaszczenie struktury prokuratury, które doprowadzić może do likwidacji miejsc pracy - to w ocenie Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP główne bolączki projektu ustawy Prawo o ustroju prokuratury.

Regulacja, przypomnijmy, we wrześniu trafiła na biurko ministra sprawiedliwości Waldemara Żurka. Wprowadza m.in. jednolity status prokuratora, ale też trzy ewaluacje pracy prokuratora: uproszczoną, kompleksową dla zwykłych prokuratorów oraz zarządczą dla funkcyjnych. Kompleksowa ma kończyć się oceną pozytywną albo negatywną. Ta pierwsza pomoże przy awansie, a dwie negatywne oceny skutkować mają odwołaniem prokuratora przez prokuratora generalnego. Także negatywna ocena przy ewaluacji zarządczej miałaby oznaczać odwołanie ze stanowiska np. szefa prokuratury. Jedną z kluczowych zmian, obok jednolitego statusu prokuratorów, ma być również spłaszczenie struktury prokuratury. Do likwidacji, zgodnie z projektem, są prokuratury regionalne, ale zmiany miałyby dotknąć także niższe poziomy. Mniej ma być prokuratur okręgowych i rejonowych, część z nich będzie tworzyć oddziały zamiejscowe.

Na początku listopada br. informowaliśmy o tym, że za pracę w Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury podziękowano prof. Karolinie Kremens, prokuratorom dr. Michałowi Gabrielowi-Węglowskiemu i dr Małgorzacie Seroczyńskiej, czyli szefowej i dwójce członków zespołu problemowego ds. prokuratury, który zresztą projekt przygotował.

Czytaj: Pracowali nad nową ustawą o prokuraturze, odwołano ich z Komisji Kodyfikacyjnej>>

Po pierwsze wybór prokuratora generalnego

Związek zaznacza, że docenia szereg aspektów projektu, takich jak wprowadzenie definicji legalnej polecenia, wytycznych i zarządzenia, postulat rozdzielenia urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, wprowadzenie konkursów na stanowiska prokuratorskie i funkcje kierowników jednostek organizacyjnych prokuratury, rozszerzenie kompetencji Krajowej Rady Prokuratury i wyłanianie jej członków w wyborach, wyraźne stwierdzenie, że pełnienie funkcji sędziego dyscyplinarnego, rzecznika dyscyplinarnego i obrońcy stanowi realizację zadań służbowych, oraz postulat autonomii budżetowej prokuratury.

Główna wątpliwość, jak wskazano, powstaje w związku z postulowanym przez Komisję wymogiem uzyskania przez kandydata na prokuratora generalnego wyłącznie bezwzględnej większości głosów w Sejmie i zwykłej większości w Senacie.

Oznacza to bowiem, że do wyboru PG wystarczą głosy większości parlamentarnej sprawującej aktualnie władzę, co nieuchronnie prowadzi do upolitycznienia stanowiska PG i do pozbawienia osoby sprawującej ten urząd ponadpartyjnego autorytetu - zaznaczono.

W ocenie związku jednocześnie uregulowania, które mają służyć odpolitycznieniu prokuratury, pogarszają sytuację zawodową prokuratorów w stosunku do sędziów i zrywają ich więź z wymiarem sprawiedliwości. Wymieniono tu m.in. zakaz delegowania prokuratorów do Ministerstwa Sprawiedliwości oraz wymóg niezajmowania przez kandydata na prokuratora określonych stanowisk bądź nieprowadzenia określonej działalności w okresie pięciu lat przed zgłoszeniem na wolne stanowisko.

Spłaszczenie struktury prokuratury, oceny i dyscyplinarki

Kolejną krytykowaną propozycją jest spłaszczenie prokuratury poprzez likwidację prokuratur regionalnych. Jak wskazuje Związek, oznacza to de facto zniesienie obecnych prokuratur okręgowych i zastąpienie „prokuratur regionalnych prokuraturami wojewódzkimi”, oderwanie struktury organizacyjnej prokuratury od struktury sądów, likwidację bardzo licznych jednostek organizacyjnych prokuratury (a w konsekwencji bardzo licznych miejsc pracy), rozdzielenie statusu prokuratora od statusu sędziego połączone z obniżeniem zarobków, stanu spoczynku i możliwości rozwoju zawodowego oraz wprowadzenie tzw. jednolitego statusu prokuratora.

Jak dodano, ta ostatnia zmiana doprowadzi do „degradacji licznych prokuratorów i awansowania niektórych prokuratorów pod pozorem zmiany miejsca służbowego”.

Związek krytykuje również wprowadzenie systemu ewaluacji okresowych skutkujących, jak podkreśla, w przypadku uzyskania oceny negatywnej obligatoryjnym wydaleniem prokuratora z zawodu bez decyzji sądowej.

Co gorsza, projekt proponuje negatywne dla statusu prokuratora uregulowania także w obszarach, które nie były wcześniej przedmiotem szerszej debaty środowiskowej. Pogarsza on pozycję prokuratora w postępowaniu służbowym, gdyż od otrzymanego wytyku przysługuje mu odwołanie tylko do jednej instancji sądowej, rozpatrywane bez udziału zainteresowanego. Ponadto zgodnie z projektem Sąd Najwyższy przestaje być sądem dyscyplinarnym dla prokuratorów, zarówno gdy chodzi o uchylanie immunitetu, jak i orzekanie w sprawach dyscyplinarnych w II instancji. To z kolei odbiera prokuratorom prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu, odpowiadającego wymogom art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - podsumowano.

Czytaj: Prof. Karolina Kremens: Celem Prawa o ustroju prokuratury jest jej kompleksowa reforma>>

Sejm za zgodą Senatu powoła prokuratora generalnego? Może być problem z kandydatami>>

Mniej prokuratur okręgowych i rejonowych. Regionalne do likwidacji?>>

Drakońskie kary dyscyplinarne?

ZZPiPP RP uważa również, że projekt wprowadza drakońskie kary dyscyplinarne dla prokuratorów, i wymienia np. obniżenie wynagrodzenia do 50 proc. przy jednoczesnym przeniesieniu na inne miejsce służbowe na własny koszt.

Na dodatek projekt wprowadza, w przypadku zawieszenia prokuratora w czynnościach, obligatoryjne obniżenie jego wynagrodzenia do 50 proc. na czas praktycznie nieoznaczony, np. gdy toczy się postępowanie o ubezwłasnowolnienie prokuratora lub gdy ze względu na stan zdrowia nie może on brać udziału w postępowaniu, lub gdy trwa oczekiwanie na opinię biegłego. Całokształt tych środków może jaskrawo naruszyć prawo do godnych warunków sprawowania urzędu prokuratora, formalnie gwarantowane mu w art. 138 projektu - wskazano.

Niezależność prokuratora będzie osłabiona?

Związkowcy uważają też, że ustawa uderza w niezależność prokuratorską, skoro prokuratorowi nie przysługuje środek odwoławczy od wydawanych mu poleceń, a polecenia te nie muszą być wydawane z zachowaniem drogi służbowej.

Jednocześnie projekt pozwala na uznaniowe odbieranie spraw prokuratorom, nie gwarantując im jednocześnie środka odwoławczego w tym zakresie. Chociaż stanie na straży niezależności prokuratury i prokuratorów pozostaje podstawowym zadaniem Krajowej Rady Prokuratury, to jednak projekt nie wyposaża Rady w kompetencje pozwalające jej na skuteczną realizację tej misji. Ponadto, choć projekt stwierdza, że prokuratorem jest osoba powołana na to stanowisko przez prokuratora generalnego na wniosek Krajowej Rady Prokuratury, to przepisy projektu nie przewidują udziału Rady w procedurze konkursowej na stanowiska prokuratorskie - podsumowano.

W zakresie zarządzania prokuraturą zastrzeżenia - jak wskazuje związek - budzi brak uprawnień kierownika jednostki organizacyjnej do bieżącego merytorycznego nadzoru nad postępowaniami prowadzonymi przez podległych prokuratorów, w tym likwidacja aprobaty kluczowych decyzji asesorów (w projekcie: młodszych prokuratorów), przy jednoczesnej multiplikacji następczych form kontroli o charakterze zewnętrznym (ewaluacja kompleksowa, audyt, inspekcja, lustracja).

- Prowadzi to do sytuacji niekorzystnej zarówno dla prokuratora referenta, który jako jedyny poniesie konsekwencje służbowe i dyscyplinarne swoich błędów wynikających często z braku doświadczenia, jak i dla całej prokuratury, której wizerunek te błędy, możliwe przecież do zapobieżenia, w ostatecznym rozrachunku obciążą - czytamy w opinii.

Czytaj: Spłaszczenie w prokuraturze nie bez spłaszczenia w sądach>>

Jednolity status prokuratora coraz bliżej - projekt prawie gotowy>>

Asesor ma zniknąć z prokuratury. Zastąpi go młodszy prokurator, ale na cztery lata>>

Prokurator nie zakwestionuje polecenia przełożonego

Prokurator Dominik Matusiak, członek Rady Głównej ZZPiPP, jeden z autorów opinii, zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię.

Projekt przewiduje bezwzględny obowiązek wykonania przez prokuratora polecenia wydanego przez przełożonego, bez możliwości jego zakwestionowania i możliwości wyłączenia go ze sprawy, co stanowi całkowite zaprzeczenie prokuratorskiej niezależności. Z kolei proponowany art. 22 par. 1 przewiduje sytuacje, w „wyłącznie” których może nastąpić zmiana prokuratora referenta. Określenie „wyłącznie” błędnie sugeruje, że jest to katalog zamknięty. Tymczasem zgodnie z treścią par. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach prokurator generalny może podjąć decyzję o zmianie prokuratora referenta także z przyczyn innych niż określone w par. 1, niezależnie od miejsca wykonywania przez niego obowiązków służbowych - mówi.

W jego ocenie prowadziłoby to do istnienia „nieograniczonego katalogu zdarzeń powodujących możliwość zmiany przez prokuratora generalnego referenta”.

- Tym bardziej że decyzja o zmianie referenta nie musi zawierać pisemnego uzasadnienia i nie podlega żadnej kontroli, a sam zwrot „szczególnie uzasadniony przypadek” jest wysoce niedookreślony - podsumowuje.

Miało być proprokuratorsko, ideały zostały na papierze

Jacek Skała, przewodniczący związku, ocenia, że Komisja mogła stworzyć projekt naprawdę dobry.

- Miała do tego narzędzia. Niestety, ten projekt to jest zderzenie niektórych ideałów związanych z niezależnością z dążeniami „szefów”, którzy zasiadają w Komisji. Ideały zostały jedynie na papierze. Dlatego projekt nie odcina definitywnie pępowiny łączącej prokuraturę ze światem polityki, a wystarczyło wprowadzić normę nakazującą wybór prokuratora generalnego większością kwalifikowaną zamiast rządową. W braku takiej większości o wyborze powinien decydować prezydent. Dążenia szefowskie widać w przepisach dotyczących gwarancji niezależności prokuratora prowadzącego śledztwo. Postulowany zakaz odbierania spraw jest objęty w istocie szeregiem wykluczeń i przekształca się w bat dyscyplinarny oraz instrukcję, jak odebrać sprawę w majestacie prawa - mówi.

W jego ocenie „skandaliczne są regulacje dotyczące dyscyplinarek”.

Są to historycznie najbardziej represyjne przepisy, odzierające prokuratorów z jakichkolwiek gwarancji. Zwalczani przez nas przestępcy są w dużo lepszej sytuacji. Ten rozdział jest cały do kosza. Wystarczy tam jedna norma nakazująca stosowanie w dyscyplinarkach przepisów k.p.k. Pozorne jest zerwanie z nadzorem. Jest on faktycznie rozbudowywany i ukrywany w różnych zakamarkach projektu pod różnymi nazwami. Gdyby ktoś miał szczere intencje, wystarczyło ograniczyć nadzór do sądowego. Gwoździem do trumny dla niezależności są oceny okresowe. Największym grzechem projektu jest jednak masowa weryfikacja i demontaż struktury równoległej do struktury sądów - podkreśla.

W ocenie prokuratora projekt prowadzi również do rozdzielenia wynagrodzeń sędziów i prokuratorów.

Co interesujące, dla sędziów jest on niekorzystny. Podniósł to w opinii dr Turek, wskazując, że prokurator z rejonu nabędzie osiem stawek awansowych, a jego kolega sędzia jedynie pięć. Słabość projektu pogłębia brak ustawy wprowadzającej, a przede wszystkim brak oceny skutków regulacji. Ewaluacja projektu oraz jego autorów pozwala na wystawienie oceny negatywnej - podsumowuje.

Prokuratura niezmiennie daleko od obywatela?

Dr Piotr Turek, zastępca dyrektora Biura Prawnego ZZPiPP RP, współautor opinii, dodaje, że nie widzi też w projekcie ani jednego przepisu, który w jakiś konkretny sposób zbliżyłby prokuraturę do obywateli.

Nie można przecież traktować poważnie karykaturalnego wręcz pomysłu powołania do życia Rady Społecznej przy Prokuratorze Generalnym (art. 41-42 projektu). Mamy tutaj do czynienia z klasycznym mnożeniem bytów. Bo jeśli chodzi o wymienione w projekcie zadania Rady, to wyrażanie stanowisk w kwestii organizacji i funkcjonowania prokuratury, w tym zwłaszcza co do celowości wydania określonych wytycznych czy psychologicznego wsparcia prokuratorów i pracowników prokuratury, powinno być przede wszystkim domeną Krajowej Rady Prokuratury oraz prokuratorskich stowarzyszeń i związków zawodowych. Co do wskazywania obszarów zagrożenia przestępczością i oceny działania prokuratury w zakresie wsparcia osób pokrzywdzonych i osób ze szczególnymi potrzebami, to podmioty zewnętrzne powinny mieć jak najbardziej prawo składania stosownych petycji prokuratorowi generalnemu i Krajowej Radzie Prokuratury oraz prawo do otrzymania od tych organów stosownej odpowiedzi, ale do tego nie jest potrzebne powoływanie Rady Społecznej - mówi.

Krytykuje też fakt, że w skład Rady Społecznej, jako mentorzy i nadzorcy pracy prokuratorów, mieliby wchodzić adwokaci, radcy prawni, notariusze i komornicy.

- Uważam to za jawną potwarz dla środowiska prokuratorskiego. Warto bowiem przypomnieć, że ustawy dotyczące adwokatów, radców prawnych, notariuszy i komorników nie przewidują jakiegokolwiek wpływu prokuratorów na funkcjonowanie tych środowisk zawodowych - zaznacza.