Prof. Karolina Kremens: Celem Prawa o ustroju prokuratury jest jej kompleksowa reforma

W projekcie Prawa o ustroju prokuratury stawiamy na niezależność prokuratorów i prokuratury, zarówno zewnętrzną, m.in. od władzy wykonawczej, jak i wewnętrzną. Wszystkie obszary, które regulujemy, w tym także kwestie ustroju prokuratury, dyscyplinarek, ewaluacji, wyboru prokuratora generalnego, Krajowej Rady Prokuratury, są naczyniami połączonymi - mówi prof. Karolina Kremens z Uniwersytetu Wrocławskiego, przewodnicząca zespołu problemowego ds. prokuratury Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury.

Patrycja Rojek-Socha: Co w Pani ocenie jest najważniejsze, jeśli chodzi o przyjęty przez Komisję Kodyfikacyjną projekt Prawa o ustroju prokuratury? Kwestia jej odpolitycznienia czy zmian w ustroju i w podejściu do pracy prokuratorów?

Karolina Kremens: To tylko dwa elementy całego projektu. Według mnie to, co najistotniejsze, to fakt, że podeszliśmy do tego projektu kompleksowo, całościowo. A to nie miało miejsca od bardzo dawna. Wcześniejsze regulacje jedynie częściowo próbowały rozwiązać problemy, pudrowały rzeczywistość z PRL-owskiego 1985 roku. A przecież świat się zmienia, prokuratura się zmienia i do tych zmian trzeba również jej ustawę ustrojową dostosować. Taka też była prośba ówczesnego ministra sprawiedliwości Adama Bodnara, gdy powoływano nasz zespół. I oczywiście zdaję sobie sprawę, że projekt nie jest idealny, bo tak naprawdę nie ma rzeczy idealnych. Sięgnęliśmy po różne pomysły, różne rozwiązania, przeanalizowaliśmy je, dostosowaliśmy do obecnej rzeczywistości, po głębokim zastanowieniu się, jak sytuację w prokuraturze poprawić. Bo nie jest dobra i to również jest rzeczą wiadomą.

Czytaj: Sejm za zgodą Senatu powoła prokuratora generalnego? Może być problem z kandydatami>>

Już pojawiają się pewne głosy krytyczne?

Powtórzę, mówimy o projekcie komisji, przed nami prace w Ministerstwie Sprawiedliwości. Powinien nastąpić proces konsultacyjno-legislacyjny, być może jakieś zmiany zostaną wprowadzone, być może pewne kwestie zostaną doregulowane. Ale w mojej ocenie to, co przygotowaliśmy, nie wymaga fundamentalnych zmian, zapewne możliwe są jakieś korekty. Natomiast to, co jest najistotniejsze, to całościowość tej ustawy i zaangażowanie w prace nad nią nie tylko prokuratorów, ale też sędziów i naukowców. Czerpaliśmy garściami z różnych pomysłów, także sędziowskich, bo nie ukrywam, że jednolity status prokuratora jest pewną odpowiedzią na sędziowski pomysł wprowadzenia jednolitego statusu sędziego. Zresztą mam nadzieję, że to konkretne rozwiązanie będzie wprowadzone w prokuraturze i w sądach równocześnie.

Czytaj też w LEX: Czy prokuratura w Polsce powinna stać się organem konstytucyjnym? >

Jeśli mówimy o istotnych elementach projektu, to w mojej ocenie jest to też założenie rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, szansa na odpolitycznienie prokuratury?

Wiadomo było, że rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest warunkiem takiego odpolitycznienia, który wzmacnia wszystkie pozostałe rozwiązania zmierzające do ochrony niezależności prokuratorów i prokuratury, co zresztą podkreślamy w jej nowej definicji. I można byłoby postawić na zmiany bez tego elementu. Są przecież kraje, w których funkcje te są połączone i gdzie spełnia to swoją rolę. Polskie doświadczenia pokazują jednak, że taka zmiana jest potrzebna i że wspólnie z pozostałymi, które proponujemy, spowoduje istotną zmianę w prokuraturze, także w zakresie niezależności. A chodzi tu o niezależność w tym aspekcie zewnętrznym, czyli niezależność prokuratury jako organu wobec innych podmiotów, innych organów państwowych, w całym systemie trójpodziału władzy, czyli wobec władzy wykonawczej i wobec władzy parlamentarnej, ale też władzy sądowniczej. To jest jeden z filarów: niezależny Prokurator Generalny, z kadencją dłuższą niż kadencja parlamentarna, wybierany przez Sejm za zgodą Senatu, zarządzający Prokuraturą z własnym budżetem.

Czytaj: Projekt nowej ustawy prokuratorskiej na biurku ministra, ewaluacje i jednolity status prokuratora>>

Wymogi wobec kandydatów wystarczą, by nie była to osoba np. powiązana z daną władzą?

W mojej ocenie tak, zresztą ma temu służyć sama procedura jego wyboru, w którą będzie zaangażowana Krajowa Rada Prokuratury, czyli prokuratorski samorząd. Taki Prokurator Generalny, niepowiązany w żaden sposób z władzą państwową, w szczególności władzą wykonawczą, będzie mógł swobodnie zarządzać prokuraturą. Projekt tworzyliśmy o wartości, zwłaszcza w odniesieniu do niezależności, które są mocno zakorzenione w instrumentach międzynarodowych, unijnych, Rady Europy i ONZ-owskich. Powtórzę, że niezależność prokuratora musi być fundamentem, ale żeby ten fundament zadziałał, czyli żeby nie można było prokuratorowi nakazać wydania konkretnej decyzji procesowej, odbierać spraw bez żadnej przyczyny, przenosić człowieka z jednostki do jednostki, musimy wprowadzić bezpieczniki oparte na niezależności wewnętrznej. Dlatego regulujemy również kwestie prokuratorskich dyscyplinarek, zakładając ich przyspieszenie, wprowadzamy ewaluację pracy prokuratorów zwykłych i funkcyjnych, wprowadzamy zmiany w nadzorze, ograniczając go, bo nie można wprowadzać niezależności wewnętrznej prokuratora od własnych szefów bez zmiany tych wszystkich przepisów.

Natomiast po stronie Ministerstwa Sprawiedliwości leży teraz wprowadzenie projektu do dyskusji, poddanie go debacie, analizom wewnętrznym, dyskusji środowiskowej i zastanowienie się, czy te rozwiązania wymagają jakichś poprawek, czy też powinny być w tej wersji wprowadzone.

Czytaj też w LEX: Oddając głos prokuratorom: opinie prokuratorów co do przyszłego ustroju prokuratury – badanie empiryczne >

A czy jest wola polityczna, by rozdzielić funkcję ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego? Tzw. ustawa separacyjna od półtora roku tkwi w opiniowaniu.

Trudno powiedzieć, jako Komisja Kodyfikacyjna działamy na o wiele wcześniejszym etapie, teraz prace nad projektem ustawy są po stronie Ministerstwa i rządu. Nie sposób mi jest oceniać czy taka wola polityczna jest. Prawdą jest natomiast, że rozdział stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego stanowił podstawę pakietu praworządnościowego i stanowił silny argument poprzedniego ministra Adama Bodnara w odblokowywaniu  środków z KPO. I powtórzę raz jeszcze, rozdział obu stanowisk to nie jest oczywiście warunek wystarczający, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie tej instytucji, ale jest to w polskich warunkach warunek konieczny do tego, aby prokuratura funkcjonowała dobrze.

Czytaj też w LEX: Ryzyka związane z przetwarzaniem danych osobowych w aktach postępowań prowadzonych w sądach w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej >

Prokurator Generalny otrzyma dużą władzę - m.in. jest przepis stanowiący, że szef jednostki będzie obowiązany wykonywać jego polecenia. Będzie mógł też, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, podjąć decyzję o zmianie prokuratora referenta danej sprawy, także z przyczyn innych niż ujawnienie okoliczności skutkujących wyłączeniem od czynności w sprawie. Nie będzie pokusy wpływania na konkretne sprawy?

To, co zaproponowaliśmy, to rozwiązania w pewien sposób kompromisowe. Te przepisy, podobnie jak pozostałe, zostały wypracowane w dyskusji, po wielu analizach z udziałem prokuratorów, sędziów, także SN czy TK, akademików. Finalnie uznaliśmy, że prokurator generalny powinien mieć jednak pewne instrumenty, narzędzia do efektywnego zarządzania podległym organem i poszczególnymi postępowaniami, które się tam toczą. Zresztą staraliśmy się w ten sposób zabezpieczyć prokuratorską niezależność, że te uprawnienia będą ostatecznością i nie będą nadużywane. Wiele, jak zawsze, będzie zależało oczywiście od osób, które będą sprawowały dane stanowisko.

Zaproponowane regulacje są próbą balansowania i dochodzenia do pewnych kompromisów pomiędzy pewną bezgraniczną niezależnością a, nazwałabym to, agresywnym autorytaryzmem i pełną podległością wszystkich prokuratorów Prokuratorowi Generalnemu i jego poleceniom. Zresztą staraliśmy się też, co chyba widać, stawiać na przejrzystość, transparentność, tak by jasne było to, dlaczego dana decyzja została podjęta w taki sposób, a nie inny.

Czytaj też w LEX: Czas pracy prokuratora a standardy unijne. Analiza znaczenia wyroku TSUE z 30.10.2025 r. w sprawie C-373/24 dla polskiego porządku prawnego >

Do powołania prokuratora generalnego, poza zgodą Senatu, ma wystarczyć bezwzględna większość w Sejmie. Nie będzie to znowu wybieranie osoby najbardziej pasującej większości rządzącej? Być może, tak jak przy odwołaniu, powinno to być 3/5?

To jest nasza propozycja, wzorowana na wyborach Rzecznika Praw Obywatelskich i – co ważne – zaakceptowana przez Komisję Wenecką. Te rozwiązania związane z wyborem Prokuratora Generalnego w dużej mierze zostały inkorporowane właśnie z ustawy separacyjnej, która ocenie Komisji Weneckiej została już poddana. Oczywiście można założyć, że na etapie prac rządowych czy parlamentarnych te uregulowania mogą zostać zmienione. Natomiast przypominam, że przepisy zakładają też przedstawienie Sejmowi trzech kandydatów wyłonionych przez Krajową Radę Prokuratury. W naszej ocenie daje to szansę na to, że jednak będzie na etapie sejmowym dyskusja, że dojdzie do pewnego kompromisu. Zresztą będą to kandydaci nie z zewnątrz, ale prokuratorzy lub sędziowie ze stażem w zawodzie prokuratora, spełniający szereg wymogów formalnych. Chciałabym wierzyć, że politycy są w stanie się porozumieć i wybrać osobę najlepszą z punktu widzenia prokuratury i interesu obywateli. No i kadencja sześcioletnia też, mam nadzieję, będzie to gwarantowała.

Czytaj też w LEX: Prokurator jako pracownik, prokuratura jako pracodawca >