Sejm za zgodą Senatu powoła prokuratora generalnego? Może być problem z kandydatami
Rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest jednym z założeń projektu nowego Prawa o ustroju prokuratury, który ministrowi Waldemarowi Żurkowi przekazała Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury. Prokuratora generalnego miałby powoływać Sejm spośród trzech kandydatów wskazanych przez Krajową Radę Prokuratury, za zgodą Senatu. Sejm mógłby go też odwołać, mimo trwającej sześcioletniej kadencji, np. za sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu, także za zgodą izby wyższej. Rozmówcy Prawo.pl zastanawiają się, czy takie odpolitycznienie nie okaże się złudne i czy znajdą się kandydaci niepowiązani z daną stroną polityczną.
To jedna z tych kwestii, które bardziej łączą niż dzielą środowisko prokuratorskie. Kwestia odpolitycznienia, w tym rozdzielenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, pojawia się w prokuratorskich postulatach od lat. Za czasów ministra sprawiedliwości Adama Bodnara powstał nawet projekt tzw. ustawy separacyjnej, który miał temu służyć i od półtora roku tkwi na etapie opiniowania. Teraz do sprawy w swoim kompleksowym projekcie (który już został przekazany ministrowi) wraca Komisja Kodyfikacyjna. Ustawa wprowadza też jednolity status prokuratora, zakłada likwidację prokuratur regionalnych i m.in. reguluje ewaluacje i oceny pracy prokuratorów oraz prokuratorskie postępowania dyscyplinarne.
Czytaj: Projekt nowej ustawy prokuratorskiej na biurku ministra, ewaluacje i jednolity status prokuratora>>
Prokurator generalny z dużą władzą, wybierany przez Sejm
Zmiana następuje już w projektowanej definicji prokuratury. Zgodnie z nią prokuratura ma być niezależną instytucją państwową, stojącą na straży praworządności, a w szczególności podejmującą działania na rzecz wymiaru sprawiedliwości, z autonomią budżetową.
Na jej czele ma stać prokurator generalny, wybrany przez Sejm (bezwzględną większością głosów), za zgodą Senatu, na sześcioletnią kadencję. Co istotne, trzech kandydatów na to stanowisko ma wyłonić i przedstawić marszałkowi Sejmu Krajowa Rada Prokuratury. Składać się będzie ona z 15 członków, w tym dziesięciu przedstawicieli wybranych w okręgach wyborczych spośród prokuratorów wykonujących w nich obowiązki służbowe. To ona ma też stać na straży prokuratorskiej niezależności i prawidłowego funkcjonowania prokuratury, a także opiniować kandydatów na stanowiska służbowe w Prokuraturze Generalnej, rozpoznawać odwołania prokuratorów od wyniku ewaluacji kompleksowej czy wyrażać zgodę na odwołanie szefów jednostek.
Czytaj też w LEX: Czy prokuratura w Polsce powinna stać się organem konstytucyjnym? >
Sam prokurator generalny ma mieć szerokie kompetencje. Obok ujednolicania praktyki, przygotowywania wytycznych i opracowywania wniosków o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, będzie mógł wydawać polecenia wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie karnej oraz zbadania okoliczności w każdej innej sprawie. Będzie wykonywał czynności z zakresu nadzoru nad czynnościami operacyjnymi realizowanymi przez służby, np. ABW, CBA, AW czy SOP, a także prowadził politykę kadrową i etatową prokuratury. Co więcej, szefowie jednostek prokuratury będą obowiązani wykonywać jego polecenia, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach prokurator generalny będzie mógł nawet podjąć decyzję o zmianie prokuratora referenta danej sprawy, także z przyczyn innych niż ujawnienie się okoliczności skutkujących wyłączeniem od czynności w sprawie, i niezależnie od miejsca wykonywania przez tego prokuratora obowiązków służbowych.
Czytaj też w LEX: Oddając głos prokuratorom: opinie prokuratorów co do przyszłego ustroju prokuratury – badanie empiryczne >
Kto będzie mógł zostać prokuratorem generalnym? W myśl projektu Komisji: prokurator w stanie czynnym, z co najmniej 20-letnim stażem na stanowisku prokuratora lub sędziego, zajmujący stanowisko prokuratora przez okres 10 lat bezpośrednio poprzedzających dzień zgłoszenia kandydatury, niekarany dyscyplinarnie, wobec którego nie toczy się postępowanie o czyn zabroniony ścigany z oskarżenia publicznego.
Przewidziano także sytuację, w której Senat nie wyrazi zgody na powołanie danego kandydata na prokuratora generalnego. Wtedy Sejm będzie mógł, w terminie 30 dni od dnia podjęcia przez Senat uchwały, powołać na to stanowisko inną osobę spośród pozostałych kandydatów wyłonionych przez Krajową Radę Prokuratury. Jeśli takiej uchwały nie podejmie, KRP ponownie rozpocznie procedurę wyłaniania kolejnych kandydatów.
Czytaj: Spłaszczenie w prokuraturze nie bez spłaszczenia w sądach>>
Jednolity status prokuratora coraz bliżej - projekt prawie gotowy>>
Prokuratora generalnego da się odwołać
Projekt zakłada również możliwość odwołania przez Sejm prokuratora generalnego w trakcie sześcioletniej kadencji. W katalogu przesłanek znajdują się m.in.: zrzeczenie się stanowiska prokuratora generalnego, trwała niezdolność do pełnienia obowiązków na skutek choroby lub utraty sił, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, czy prawomocne ukaranie karą dyscyplinarną.
Czytaj też w LEX: Czas pracy prokuratora a standardy unijne. Analiza znaczenia wyroku TSUE z 30.10.2025 r. w sprawie C-373/24 dla polskiego porządku prawnego >
Z kolei Sejm będzie potrzebował zgody Senatu na odwołanie prokuratora generalnego w sytuacji, gdy ten sprzeniewierzył się „złożonemu ślubowaniu przez działania lub zaniechania, którymi rażąco lub uporczywie naruszył przyjęte na siebie zobowiązania, w szczególności naruszając przepisy Konstytucji i ustaw, prawa i wolności obywatelskie lub niezależność prokuratorów”. Taka uchwała będzie musiała zostać podjęta większością co najmniej 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Będzie też przysługiwać od niej skarga do Sądu Najwyższego.
Warunek konieczny, choć modelu idealnego nie ma
Dr Michał Gabriel-Węglowski, członek Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury oraz zespołu, który pracował nad projektem, podkreśla, że rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości nie jest gwarancją odpolitycznienia, lecz jednym z niezbędnych warunków do jego osiągnięcia.
Od wielu lat słyszę ze strony obozu obecnie sprawującego władzę, że odpolitycznienie prokuratury jest jednym z jego priorytetów. Nasz projekt, w mojej ocenie, dobrze to reguluje. Jeśli są osoby, które uważają, że rozdział nie jest potrzebny, powinny wziąć pod uwagę, że co kilka lat mogą znaleźć się w środku politycznych rozgrywek, szarpane przez obóz polityczny, który będzie miał w danym momencie przewagę, a w swoich rękach dyspozycyjnych prokuratorów – mówi.
W jego ocenie nie ma modelu idealnego.
– Można wyobrazić sobie kilka innych, na przykład indywidualny wybór przez prezydenta RP, ale wtedy również pojawią się wątpliwości. Czy osobę z tak rozległymi kompetencjami i mającą tak istotne znaczenie z punktu widzenia państwa oraz interesu obywateli powinna wybierać jedna osoba? A poza tym, czy mieściłoby się to w konstytucyjnej pozycji prezydenta? Innym rozwiązaniem mogłyby być wybory powszechne przez prokuratorów, ale wtedy z kolei pojawiłby się zarzut kastowości prokuratury i jej wyalienowania jako czwartej czy piątej władzy – uważa.
I dodaje, że dlatego Komisja wybrała model, który w jej ocenie, mimo związku z czynnikiem politycznym, ale wyposażony w silny demokratyczny mandat, daje szansę na częściowe uwolnienie od polityki.
– Także dlatego, że wybór Sejmu musi zostać zatwierdzony przez Senat, a kadencja PG nie będzie pokrywać się z kadencją parlamentu. Do tego dochodzą merytoryczne kryteria dla kandydatów – podsumowuje.
Czytaj też w LEX: Prokurator jako pracownik, prokuratura jako pracodawca >
A może 3/5 także przy wyborze szefa prokuratury?
Dr Piotr Kosmaty, prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie, związany z Fundacją SPRZYMIERZENI z GROM, nie ukrywa, że sam jest zwolennikiem odpolitycznienia prokuratury i oddzielenia funkcji prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości.
Jako prokurator z wieloletnim doświadczeniem jestem za tym, żeby prokuratura była apolityczna, i generalnie rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości idzie w dobrym kierunku. Natomiast istotne są szczegóły. I tak, zgodnie z projektowanym art. 36 Prawa o ustroju prokuratury, prokuratora generalnego powołuje Sejm za zgodą Senatu, a zgodnie z par. 2 uchwałę w sprawie powołania prokuratora generalnego podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów. Czy to rzeczywiście da nam pełną apolityczność? Doskonale wiemy, że bezwzględna większość to 231 głosów, czyli dokładnie tyle, by takiego prokuratora wybierała większość parlamentarna będąca u władzy. Być może warto zastanowić się nad tym rozwiązaniem i zwiększyć ten wymóg. Niech np. Sejm wybiera prokuratora generalnego, który będzie dzierżył w swoich rękach ogromną władzę i będzie powoływany na sześcioletnią kadencję, większością 3/5 głosów – wskazuje.
Prokurator chwali natomiast propozycje dotyczące wyboru członków Krajowej Rady Prokuratury.
Ponownie Krajowa Rada Prokuratury będzie miała duże kompetencje w zreformowanej prokuraturze. Dobrym rozwiązaniem jest to, że w jej skład mieliby wchodzić prokuratorzy wybierani w powszechnym głosowaniu wszystkich prokuratorów. Był to też postulat związków zawodowych. Głosowanie ma być elektroniczne, rozumiem więc, że będzie w odpowiedni sposób zabezpieczone, a oczywiście także tajne – zaznacza prokurator Kosmaty.
Czytaj też w LEX: Rola prokuratora w systemie AML/CFT. Uwagi na tle przepisów ustawy AML >
Problem może być z samymi kandydatami
Dr Piotr Turek, zastępca dyrektora Biura Prawnego ZZPiPP RP, chwali projekt za to, że jest przemyślany.
Po raz pierwszy od dawna, jako związkowiec i przedstawiciel Biura Prawnego, mam poczucie, że mamy do czynienia z poważną pracą legislacyjną wychodzącą ze środowiska prokuratorskiego. Ustawa napisana przez Komisję Kodyfikacyjną jest na pewno projektem poważnym, wynikającym z głębokiego przemyślenia sytuacji w prokuraturze. Oczywiście nie oznacza to, że zgadzam się z całością projektu, ale na pewno zasługuje on na poważną merytoryczną polemikę – stwierdza.
Pytany o rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, dr Piotr Turek mówi, że trudno mieć do tego zastrzeżenia.
– Te propozycje, które znalazły się w projekcie, są jedną z możliwych koncepcji. Autorzy proponują rozwiązanie, w mojej ocenie, wzorowane na wyborze RPO. Tak wyłoniony prokurator generalny sam będzie powoływał swoich zastępców. Sama kwestia rozdzielenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest, moim zdaniem, marzeniem przeważającej części środowiska prokuratorskiego. Natomiast w tym przypadku, biorąc pod uwagę upolitycznienie prokuratury, powstaje pytanie, czy jest szansa na apolitycznych kandydatów na to stanowisko – wskazuje prokurator.
Czytaj też w LEX: Ryzyka związane z przetwarzaniem danych osobowych w aktach postępowań prowadzonych w sądach w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej >
W jego ocenie to, co dzieje się od lat w prokuraturze, świadczy o tym, że będzie to bardzo trudne do zrealizowania, jeśli nie niemożliwe.
Spójrzmy choćby na to, co obecnie się dzieje. Ostatnie działania prokuratury zdają się świadczyć o tym, że jako instytucja jesteśmy wprzęgnięci w realizację celów politycznych rządu w 120 proc. Przykładem są nagłaśniane do maksimum śledztwa o charakterze rozliczeniowym, które trudno oceniać inaczej niż jako pozyskiwanie amunicji dla rządu do politycznego ostrzału opozycji. I żeby była jasność, zawsze były ku temu zakusy, niezależnie od tego, kto sprawował władzę. Rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest na to pewnym sposobem, ale nadal pozostaje kwestia samych kandydatów. Trudno będzie znaleźć osobę z doświadczeniem w zarządzaniu prokuraturą i odpowiednim stażem pracy, której nie będzie się określać mianem „ziobrysty”, „bodnarowca” czy „żurkowca”, czyli osobę bez określonej politycznej łatki – podsumowuje.
Związkowy projekt zakłada udział prezydenta
Dr Turek dodaje, że także ZZPiPP RP przygotował projekt prokuratorskiej ustawy, w którym proponuje m.in., by prokuratora generalnego powoływał prezydent spośród dwóch kandydatów wyłonionych przez Krajową Radę Prokuratury w procedurze konkursowej.
Przy czym wymagania wobec kandydatów są podobne do tych w projekcie Komisji Kodyfikacyjnej. Jak widać, również w tym przypadku problemem może być znalezienie kandydatów dających dostateczne gwarancje apolityczności. Z jednej strony nieudany eksperyment z outsiderem Andrzejem Seremetem dowiódł dobitnie, że prokuratorem generalnym nie może zostać ktoś, kto nie ma doświadczenia w zarządzaniu prokuraturą na odpowiednio wysokim szczeblu. Z drugiej zaś strony od lat jest niestety tak, że bez opowiedzenia się po którejś ze stron nie ma większych szans na objęcie poważniejszego stanowiska funkcyjnego, na którym można by zdobyć doświadczenie godne prokuratora generalnego. W ten sposób błędne koło się zamyka – podsumowuje.
W ocenie prokuratora sprawy nie rozwiąże także wpisanie prokuratury do Konstytucji.
- Niestety polska rzeczywistość dowiodła, że same regulacje konstytucyjne nie eliminują problemów. Istnieją bardzo szczegółowe przepisy konstytucyjne dotyczące sędziów, a jak wiemy, nie zapobiegło to upolitycznieniu sądownictwa – kwituje prokurator Turek.
