Zmiany w nadzorze nad kontrolą operacyjną, czyli o konsekwencjach ich wdrożenia
Założenia planowanych zmian w nadzorze nad kontrolą operacyjną, szczególnie pod kątem wzmocnienia pozycji sądu, teoretycznie idą w dobrym kierunku, ale w praktyce wymagałyby wzmocnienia struktur sądowych zajmujących się kontrolą zarówno pod względem liczby sędziów rozpoznających wnioski, jak i logistycznym. Co więcej, konieczne jest wdrożenie krajowego programu koordynacji i harmonizacji stosowania takiej kontroli, który podnosiłby kompetencje podmiotów/osób uczestniczących w procedurze jej stosowania bez ingerencji w niezawisłość sędziowską - piszą Aleksander Tomaszuk, prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie i dr Paweł Opitek, prokurator Prokuratury Regionalnej w Krakowie.
Na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego opublikowano projekt ustawy z dnia 7 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz niektórych innych ustaw. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w dniu 31 marca 2026 r. podała jego podstawowe założenia, przyjęte w celu wzmocnienia nadzoru sądowego nad kontrolą operacyjną. Projekt ma stanowić rezultat uwzględnienia podnoszonych od dłuższego czasu przez różne środowiska apeli o objęcie kontroli operacyjnej większym nadzorem, uwzględniającym nowe narzędzia i metody przechwytywania danych telekomunikacyjnych. Czy zatem ogłoszone zmiany spełniają pokładane w nich nadzieje?
Czytaj: Większy nadzór nad kontrolą operacyjną nie będzie łatwy dla sądów>>
Kudła: Sąd przy nadzorze nad kontrolą operacyjną będzie potrzebować merytorycznego wsparcia>>
Przepisy „same się nie wykonają”
Warto zaznaczyć, że wciąż ma się do czynienia „tylko” z projektem, który może jeszcze ewoluować. Niemniej wynika z niego, że chodzi o zmianę we wszystkich pragmatykach służbowych, które zezwalają na prowadzenie kontroli operacyjnej. Sąd zarządzający kontrolę oraz przedłużający okres jej stosowania ma otrzymać dodatkowe kompetencje do zapoznania się w każdym momencie z materiałami uzyskanymi w jej trakcie oraz do nakazania zakończenia kontroli; ponadto zostanie wprowadzony obowiązek informowania sądu o wynikach kontroli operacyjnej oraz o zniszczeniu materiałów, które nie mogą być wykorzystane w procesie. Pytanie brzmi: jakimi siłami sądy zrealizowałyby przyznane im nowe uprawnienia i czy realnie będą mogły z nich skorzystać?
Kontrole operacyjne zarządzane są każdego roku wobec kilku tysięcy osób. Z informacji prokuratora generalnego wynika, że w 2024 r. uprawnione służby skierowały wnioski wobec 5 818 osób, a sądy zezwoliły na kontrolę wobec 5 689 osób. Większość wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej rozpoznaje Sąd Okręgowy w Warszawie jako właściwy rzeczowo dla Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Krajowej Administracji Skarbowej oraz takich formacji Policji, jak Centralne Biuro Śledcze Policji i Centralne Biuro Zwalczania Cyberprzestępczości. W dyskusji wywołanej tzw. sprawą Pegasusa słychać było głosy – pochodzące także z samych instytucji – że warszawski sąd nie dysponował odpowiednim zapleczem osobowym i technicznym, aby wnikliwie rozpoznawać kierowane do niego wnioski o zarządzenie kontroli. Chodziło o dużą liczbę spraw przypadających na jednego sędziego czy ograniczenia logistyczne kancelarii tajnej.
Czytaj też w LEX: Czy stosowanie oprogramowania spyware w ramach kontroli operacyjnej w Polsce jest dopuszczalne? >
W przypadku wejścia w życie procedowanych zmian obowiązki sędziów, a także ich czasowe zaangażowanie w realizację nowych uprawnień, uległyby znacznemu, wręcz ogromnemu, poszerzeniu. Sędzia Beata Najjar, prezes Sądu Okręgowego w Warszawie, oceniając proponowane zmiany przepisów, wprost stwierdziła: „Nie wyobrażam sobie tego organizacyjnie do zrobienia (…) przy naszych obecnych możliwościach kadrowych, przy liczbie sędziów, przy obciążeniu obowiązkami”, aby podejmować kompetentne decyzje o przerwaniu kontroli operacyjnej.
Czytaj: Sędzia Beata Najjar: Odpowiednio wzmocniony sąd może lepiej nadzorować kontrole operacyjne>>
Sędzia wskazała, że w takim przypadku sąd byłby wpierw zobowiązany ocenić wyniki prowadzonej kontroli, czyli musiałby zapoznać się z materiałem, który został na przestrzeni tego czasu zgromadzony. Tymczasem – co jest już spostrzeżeniem autorów – samo odsłuchanie rozmów z jednej kontroli może zająć kilka, a nawet kilkanaście dni pracy sędziego.
Czytaj też w LEX: Kontrola sądów krajowych nad stosowaniem środków inwigilacji elektronicznej na tle orzecznictwa ETPC >
W tym cały szkopuł, że faktyczna realizacja przez sąd uprawnień, o których mowa w rządowym projekcie ustawy, wymaga wielu czasochłonnych czynności faktycznych i prawnych. Decyzja o przerwaniu kontroli operacyjnej wymagałaby odsłuchania nagranych rozmów lub zapoznania się z ich analizą, ale w tym ostatnim przypadku sąd musiałby zaufać służbom prowadzącym „podsłuchy”, co niejako mija się z przesłaniem i celem reformy. Kolejna rzecz: zasadność prowadzenia konkretnej kontroli nierzadko wymaga jej oceny w powiązaniu z innymi czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, także z innymi „podsłuchami” trwającymi wobec tego samego lub innych figuranta/figurantów sprawy operacyjnej. Rodzi się zatem pytanie, czy sąd zapoznawałby się także z innymi źródłami informacji, jeżeli mają one znaczenie dla indywidualnej kontroli pozostającej w referacie sędziego. Podobnie sprawa ma się z weryfikacją przez sąd decyzji o zniszczeniu materiałów, które nie mogły zostać wykorzystane procesowo lub nie miały znaczenia dowodowego. Czy sąd ma w tym przypadku polegać na informacji Policji lub innej służby uzasadniającej zniszczenie materiałów, czy też osobiście badać zasadność zniszczenia na podstawie materiałów źródłowych? Podsumowując, realizacja nowych obowiązków przez sądy wymagałaby radykalnego zwiększenia liczby sędziów zajmujących się kontrolą operacyjną oraz zasobów logistycznych i osobowych kancelarii tajnych, gdzie pracuje się z materiałami niejawnymi. Chodzi nie tylko o Sąd Okręgowy w Warszawie, ale także o kilkanaście innych sądów w całym kraju, które rozpoznają wnioski o zarządzenie kontroli operacyjnej. Generowałoby to również bardzo duże koszty finansowe, konieczne dla utworzenia nowych etatów, jeśli przepisy rzeczywiście miałyby funkcjonować. W innym przypadku wejście proponowanych zmian w życie pozostałoby martwą literą prawa.
Konieczność doprecyzowania przesłanek do realizacji nowych uprawnień
Można śmiało powiedzieć, że ograniczenia faktyczne nie pozwolą w praktyce na stosowanie przez sądy nowych uprawnień do każdej kontroli operacyjnej poprzez bezpośrednie zapoznanie się z uzyskanymi w jej wyniku materiałami. Przypominamy, chodzi o grubo ponad 6 tysięcy spraw rocznie, skoro wobec jednej osoby może być złożonych do sądu kilka wniosków. Z drugiej strony brak ustawowych przesłanek, kiedy należy zażądać materiałów z kontroli lub przerwać kontrolę, może rodzić podejrzenia o dowolne, pozamerytoryczne podejmowanie przez sąd ww. decyzji lub o brak takich działań w momencie, gdy charakter prowadzonej kontroli wskazywał na konieczność podjęcia szczególnych działań nadzorczych. Dlatego zasadne wydaje się wprowadzenie w projektowanych przepisach – gdyby miały one wejść w życie – kryteriów badania materiałów lub przerwania kontroli, gdyż odwołanie do art. 19 ust. 7 pkt 3 i 5 ustawy o Policji jest zbyt ogólne i niewystarczające. W grę wchodzi np. stosunkowo długi okres prowadzenia „podsłuchu” czy powzięcie przez sąd z urzędu ważnych informacji mających wpływ na ocenę prowadzonej kontroli, przy czym w takim przypadku sąd powinien wyartykułować w podjętej decyzji owe „ważne informacje”. Po skonstruowaniu adekwatnych przesłanek – a nie jest to zadanie łatwe – ich ziszczenie się obligowałoby sąd do podjęcia bardziej intensywnych działań nadzorczych.
Czytaj też w LEX: Podstawy prawne dostępu prokuratora i sędziego do materiałów o zastosowanie kontroli operacyjnej >
Iluzoryczny charakter może mieć ustawowy zapis, że sądy mają obowiązek uzasadnienia postanowienia o zarządzeniu „podsłuchów”. Zakładamy, że w praktyce – przy tysiącach wniosków – uzasadnienie będzie sprowadzać się do krótkiego stwierdzenia typu: „zaszły okoliczności faktyczne i prawne do wdrożenia kontroli” albo do przybicia pieczęci: „kontrola uzasadniona”. Nikt bowiem nie zmusi sędziego, aby sporządzał drobiazgowe uzasadnienie, szczególnie że jest ono pracochłonne, a być może nie zawsze konieczne – większość spraw typowo kryminalnych ma jednoznaczny i powtarzalny charakter. Z kolei sporządzenie uzasadnienia jest czasochłonne i wymaga, pod względem technicznym, pracy na wydzielonym komputerze w kancelarii tajnej. Mając to na względzie, być może warto i w tym przypadku przyjąć ustawowe kryteria obligujące sąd do sporządzenia uzasadnienia, które nie tworzyłyby fikcji prawnej sztampowych uzasadnień, ale obligowały sędziego do wytłumaczenia podjętej decyzji wtedy, gdy rzeczywiście jest to konieczne. Być może chodzi tu tylko o postanowienia o zarządzeniu kontroli wydawane na wniosek szefów ABW i CBA oraz o okoliczności, gdy wdrożono jakieś szczególne środki techniczne kontroli operacyjnej.
Podnoszenie kompetencji – klucz do sukcesu
Niedawno na łamach Prawo.pl Jacek Kudła, biegły z zakresu czynności operacyjno-śledczych, trafnie – odnosząc się do planowanych zmian – stwierdził: „Jak zwykle problem tkwi nie tylko w przepisach, ale też w tym, jak te nowe regulacje będą stosowane”. Ekspert wskazał, że realizacja nowych kompetencji wymagałaby posiadania przez sąd merytorycznej wiedzy dotyczącej „kuchni operacyjnej”, a więc że sąd powinien korzystać ze wsparcia „pomocnika organu procesowego, w postaci biegłego sądowego z dziedziny czynności operacyjno-rozpoznawczych”.
Jesteśmy sceptycznie nastawieni do takiego rozwiązania, gdyż w ramach swojego warsztatu pracy, wiedzy i doświadczenia zawodowego sędziowie powinni posiadać kompetencje do prawidłowej oceny „kuchni operacyjnej” wykorzystywanej przez organy ścigania do kontroli operacyjnej. Inną kwestią jest to, że dzisiaj specjalizacja – przynajmniej niektórych sędziów – w omawianym obszarze kuleje, a w domenie publicznej pojawiły się twierdzenia osób rozpoznających wnioski o zarządzenie kontroli, że orzekali często bez świadomości, o co dokładnie wnoszą służby. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt K 23/11) Trybunał ustalił, że nie istnieje „utrwalona linia orzecznicza dotycząca rozumienia wyrażeń zawartych w przepisach regulujących przesłanki zarządzenia kontroli operacyjnej”. Pokazuje to, że istnieją niedociągnięcia instytucjonalne w stosowaniu kontroli operacyjnej przez sądy na terenie całego kraju.
Pozyskiwanie dowodów w wyniku kontroli operacyjnej i ich wykorzystanie - zobacz procedurę w LEX >
Oczywiście nigdy nie można narzucać praktyki stosowania prawa z uszczerbkiem dla niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądu. Warto jednak dążyć do jak najlepszych wzorców realizacji procedury wdrażania „podsłuchów”. Nieprzypadkowo, pracując w Wydziale Nadzoru nad Czynnościami Operacyjno‑Rozpoznawczymi w Prokuraturze Krajowej, organizowaliśmy w ramach Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury kilkudniowe warsztaty z zakresu czynności operacyjno‑rozpoznawczych dla sędziów i prokuratorów, aby przedyskutować pojawiające się problemy i wypracować najlepsze standardy stosowania przepisów o tych czynnościach. Nieustanne szkolenie czy warsztaty, z wykorzystaniem takich ekspertów jak biegły Jacek Kudła, są kluczem do jak najlepszych praktyk stosowania kontroli operacyjnej na terenie całego kraju – przez wszystkich zainteresowanych: od Policji i służb, przez prokuraturę, aż po sądy.
Jakie wnioski płyną z krótkiej analizy problemu?
Założenia planowanych zmian w nadzorze nad kontrolą operacyjną, szczególnie pod kątem wzmocnienia pozycji sądu, teoretycznie idą w dobrym kierunku, ale w praktyce wymagałyby przemodelowania struktur sądowych zajmujących się kontrolą operacyjną – przede wszystkim ich wzmocnienia pod względem osobowym oraz logistycznym. Projektodawca powinien doprecyzować na poziomie ustawy, jakie przesłanki przemawiają za zastosowaniem przez sąd tak daleko idących środków nadzorczych, jak np. zakończenie kontroli operacyjnej.
Konieczne jest wdrożenie krajowego programu koordynacji i harmonizacji stosowania kontroli operacyjnej, który podnosiłby kompetencje podmiotów i osób uczestniczących w procedurze jej stosowania, szczególnie w warunkach stale zmieniających się form i metod kontroli operacyjnej w związku z rozwojem komunikacji w cyberprzestrzeni.
