Prof. Olaś: Siłowe rozwiązanie nie są sposobem na pat wokół TK
Siłowe rozwiązania związane wokół Trybunału Konstytucyjnego nie rozwiążą kryzysu, choć mogą zadowolić część wyborców koalicji rządzącej. Strony nie powinny jednak tracić z pola widzenia tego co najważniejsze, czyli obywateli, którzy już dawno stali się ofiarami batalii o TK. Istotnym problem jest również to, że rząd nadal nie publikuje wyroków Trybunału i to bez podstawy prawnej, bo taką nie może być w tym przypadku uchwała Sejmu – mówi Prawo.pl dr hab. Andrzej Olaś, prof. UJ w Zakładzie Postępowania Cywilnego na Wydziale Prawa i Administracji.
Patrycja Rojek-Socha: Minął już tydzień odkąd Sejm wybrał na sędziego TK dra Macieja Berka, a prezydent nie zaprosił go na ślubowanie. Może to się skończyć się na ślubowaniu w Sejmie i niedopuszczeniu do orzekania w TK, jak w przypadku czwórki sędziów wybranych w kwietniu br. Co wtedy? Siłowe przejęcie Trybunału, alternatywny Trybunał?
Andrzej Olaś: Alternatywny Trybunał czy siłowe przejęcie budynku Trybunału byłyby w mojej ocenie jedynie atrapą rozwiązania problemu. Być może takie działania zadowoliłyby część wyborców koalicji rządowej, trudno jednak uznać je za rzeczywiste rozwiązanie kryzysu konstytucyjnego, przywrócenie ładu konstytucyjnego czy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania sądu konstytucyjnego. Trzeba pamiętać, że pozycja sądu konstytucyjnego z natury rzeczy opiera się nie tylko na formalnie przyznanych mu kompetencjach, lecz również na zaufaniu społecznym oraz autorytecie samej instytucji i zasiadających w niej sędziów. Siłowe rozstrzygnięcie obecnego konfliktu oznaczałoby w istocie dalszą erozję tego autorytetu i zaufania, jeszcze głębszą polaryzację społeczną oraz dalsze upartyjnienie sporu wokół Trybunału. Oczywiście sam proces upartyjnienia TK trwa już od wielu lat i z całą pewnością można o nim mówić co najmniej od 2016 r. Nie uzasadnia to jednak pogłębiania tego zjawiska w imię odwrócenia jego wcześniejszych skutków.
Nie można też tracić z pola widzenia obywateli, którzy są de facto ofiarami tego konfliktu. Potrzebują oni sądu konstytucyjnego, którego orzeczenia będą respektowane niezależnie od tego, kto sprawuje władzę, i którego status nie będzie każdorazowo kwestionowany w zależności od politycznej perspektywy oceniającego. Samo przejęcie kontroli nad budynkiem czy stworzenie konkurencyjnego ośrodka orzekania tego problemu nie rozwiąże – przeciwnie, grozi jego utrwaleniem na kolejne lata.
Czytaj też w LEX: Co wymaga zmiany w procedurze wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Polsce? >
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie są publikowane od blisko dwóch lat na podstawie uchwały rządu. Obywatele mają podstawę do dochodzenia z tego tytułu roszczeń?
Trudno wskazać tutaj jeden środek prawny – „remedium”, z którego obywatele mogliby skorzystać. W istocie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której możliwość efektywnego korzystania z konstytucyjnego prawa do skargi konstytucyjnej została bardzo poważnie ograniczona. Trudno mówić o rzeczywistym dostępie do tego środka ochrony prawnej w warunkach, w których nie funkcjonuje Trybunał dysponujący należnym sądowi konstytucyjnemu autorytetem i społecznym zaufaniem, a przede wszystkim taki, którego orzeczenia są respektowane przez pozostałe organy władzy publicznej oraz uznawane przez właściwe organy organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska.
Oczywiście można wyobrazić sobie próby konstruowania na tym tle roszczeń odszkodowawczych. Ich dochodzenie odbywałoby się jednak w warunkach daleko posuniętej niepewności prawnej. Mamy do czynienia z sytuacjami bezprecedensowymi, w których dopiero praktyka orzecznicza musiałaby wypracować odpowiedzi na wiele podstawowych pytań dotyczących przesłanek i zakresu takiej odpowiedzialności.
Czytaj: Prof. Olaś: Wybór dra Berka na sędziego TK przez Sejm budzi niepokój>>
Można powiedzieć, że kryzys wokół TK powoduje, że obywatele nie mają pełnej ochrony wynikającej z Konstytucji?
Rzeczywiście, problem jest znacznie szerszy. Wskutek zawirowań ustrojowych ostatnich kilkunastu lat, w tym przede wszystkim kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego, zachwianiu uległo kilka podstawowych filarów ustrojowych. Dotyczy to zwłaszcza domniemania konstytucyjności ustaw oraz powiązanej z nim wyłącznej kompetencji Trybunału do autorytatywnego, ostatecznego i powszechnie wiążącego stwierdzania niezgodności przepisów prawa z normami wyższego rzędu. Dzisiaj dochodzi do sytuacji, w których obowiązujące przepisy są stosowane albo pomijane na podstawie dokonywanych ad hoc ocen ich zgodności z Konstytucją przez poszczególne sądy, a nawet organy władzy wykonawczej. O ile przy tym system rozproszonej kontroli hierarchicznej zgodności norm przez sądy różnych szczebli w wielu państwach funkcjonuje, to dopuszczenie również do takiej kontroli organów władzy wykonawczej, w tym polityków piastujących eksponowane funkcje w ramach egzekutywy, a nawet urzędników państwowych niższego szczebla jest już kompletną aberracją prowadzącą nieuchronnie do zakwestionowania podstaw państwa prawa.
Wszystko powyższe powoduje, że poszukiwanie ochrony prawnej może wymagać rozwiązań daleko odbiegających od tego, co jeszcze 10 czy 15 lat temu uznalibyśmy za dogmatycznie prawidłowe i systemowo spójne. Dopóki jednak nie wykształci się w tym zakresie dostatecznie utrwalona praktyka orzecznicza, obywatele będą sięgać po dostępne środki w warunkach znacznej niepewności co do ich skuteczności – czy to poprzez powództwa odszkodowawcze przed sądami krajowymi, czy też przez poszukiwanie ochrony na poziomie międzynarodowym, przede wszystkim przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Trzeba jednak pamiętać, że są to rozwiązania awaryjne. Stanowią one co najwyżej niedoskonały substytut normalnie funkcjonujących mechanizmów krajowych, które w państwie prawa powinny zapewniać obywatelom efektywną ochronę ich konstytucyjnych praw i wolności.
Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >
A jest możliwość, by rząd na nowo rozpoczął publikację wyroków TK?
W moim przekonaniu już sama teza, że rząd kiedykolwiek dysponował podstawą prawną do odmowy publikacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jest co najmniej wątpliwa. Z całą pewnością podstawy takiej nie mogła stanowić uchwała Sejmu, na którą powoływała się Rada Ministrów. Uchwała Sejmu nie jest bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Pomijając jej znaczenie polityczne, może ona wywoływać skutki wiążące zasadniczo w sferze wewnętrznej - wobec samego Sejmu oraz podległych mu organów i instytucji. Rada Ministrów takim organem nie jest. W konstytucyjnym systemie podziału i równowagi władz nie istnieje stosunek podległości Rady Ministrów wobec Sejmu, który pozwalałby temu ostatniemu, w drodze uchwały, wiążąco nakazywać rządowi określony sposób wykonywania jego prawnych obowiązków. Mamy przecież do czynienia z odrębnymi konstytucyjnymi organami należącymi do dwóch różnych władz – ustawodawczej i wykonawczej.
Trzeba więc powiedzieć jasno: w mojej ocenie uchwała Sejmu stanowiła jedynie pozór podstawy prawnej dla odmowy publikowania orzeczeń TK. Jeżeli zatem pytamy, czy rząd może obecnie powrócić do ich publikowania, powiedziałbym raczej, że zasadnicze pytanie brzmi odwrotnie: na jakiej podstawie prawnej miałby nadal odmawiać wykonania obowiązku ich publikacji?
Czytaj: „Nowi” sędziowie w TK będą mieli większość, ale mogą być kwestionowani jak dublerzy>>
Rząd może próbować, ale posłowie raczej nie mogą "zagłodzić" Trybunału>>
Maciej Berek wybrany przez Sejm na nowego sędziego TK>>
Prof. Haczkowska: Nowy sędzia TK powołany w miejsce dublera? Mogą być wątpliwości dot. statusu>>
Rząd przywoływał też wyroki trybunałów międzynarodowych.
Rzeczywiście. Gdyby poszukiwać rzeczywistej podstawy prawnej dla stanowiska rządu, należałoby zapewne odwołać się przede wszystkim do orzecznictwa trybunałów europejskich i próbować na jego podstawie dowodzić, że Trybunał Konstytucyjny – wskutek stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących jego składu i funkcjonowania – utracił swoją konstytucyjną tożsamość, a w konsekwencji wydawane przez niego akty nie mogą być traktowane jako orzeczenia Trybunału w rozumieniu Konstytucji. Tyle że również taka konstrukcja nie jest ani oczywista, ani wolna od zasadniczych wątpliwości.
Trzeba bowiem pamiętać o konieczności respektowania granic kompetencji pomiędzy organami władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej jako suwerennego prawa a organami organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem, co wiąże się z określonymi zobowiązaniami skutecznymi na gruncie prawa międzynarodowego publicznego.
Można mieć w tym zakresie wątpliwości?
Czym innym jest stwierdzenie przez sąd czy trybunał międzynarodowy, że określony sposób ukształtowania lub funkcjonowania organu państwa narusza zobowiązania międzynarodowe Polski, czym innym zaś wyprowadzenie z takiego orzeczenia wniosku, że organ ten przestał być organem przewidzianym przez Konstytucję, a jego rozstrzygnięcia są pozbawione skutków, które Konstytucja z nimi wiąże. Możliwość dokonywania przez organy międzynarodowe wiążącej dla polskich organów władzy publicznej oceny, czy określony organ państwa pozostaje organem w rozumieniu polskiej Konstytucji oraz czy wydawane przez niego rozstrzygnięcia wywołują skutki przewidziane w krajowym porządku konstytucyjnym, rodzi fundamentalne pytania o granice kompetencji tych organów i ich relację względem konstytucyjnych władz państw członkowskich.
Sądzę, że jeszcze dwadzieścia lat temu teza, iż sądy lub trybunały europejskie mogą w sposób autorytatywny rozstrzygać o ważności czy skuteczności orzeczeń krajowego sądu konstytucyjnego albo występować w roli arbitra rozstrzygającego wewnętrzny spór kompetencyjny pomiędzy konstytucyjnymi organami państwa, zostałaby uznana za bardzo daleko idącą, jeśli nie wręcz radykalną. Dzisiaj rzeczywistość ustrojowa zmusza nas do stawiania takich pytań, ale nie sprawia przez to, że odpowiedzi na nie stają się oczywiste.
Czytaj też w LEX: Przyszłość sądownictwa konstytucyjnego w Polsce >
A kwestia tzw. sędziów dublerów mogła być podstawą odmowy publikacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego?
Udział w składzie orzekającym osoby nieuprawnionej do orzekania jest w prawie procesowym – cywilnym, karnym czy sądowoadministracyjnym – kanonicznym przykładem jednego z najpoważniejszych uchybień procesowych, rzutujących, w tej czy innej formule, na skuteczność albo co najmniej trwałość bądź możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia. Problem pojawia się jednak wówczas, gdy tego rodzaju wada dotyczy postępowania przed sądem lub trybunałem znajdującym się na szczycie hierarchicznej struktury organów orzeczniczych. Na ogół brakuje wtedy określonej prawnie procedury, w ramach której takie rozstrzygnięcie mogłoby zostać zakwestionowane.
Powstaje więc pytanie, czy brak odpowiedniej procedury i organu wyposażonego w kompetencję do podważenia takiego judykatu oznacza konieczność tolerowania jego skutków, a tym samym ujawnia nieusuwalną lukę w systemie gwarancji prawnych. W istocie jest to problem bardzo podobny do tego związanego z wątpliwościami wokół wyboru dra Macieja Berka na sędziego TK. Modelowo Sejm wybiera sędziego Trybunału Konstytucyjnego, a prezydent przyjmuje od osoby wybranej ślubowanie. Modelowo również orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą, a zatem nie podlegają kontroli czy możliwości wzruszenia w jakimkolwiek trybie. Co jednak w sytuacji, gdy Sejm wybierze sędziego TK z rażącym naruszeniem prawa albo gdy sam Trybunał proceduje i wydaje rozstrzygnięcia z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania? Polskie prawo nie dostarcza na takie sytuacje jasnych odpowiedzi. Odmowę publikacji orzeczenia Trybunału przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów można z tej perspektywy postrzegać podobnie jak ewentualną odmowę przyjęcia ślubowania od osoby wybranej na sędziego TK z naruszeniem prawa - jako swoistą protezę stosowaną ad hoc w warunkach braku przewidzianego prawem mechanizmu pozwalającego rozwiązać sytuację skrajną. Problem polega na tym, że taka „proteza” sama nie ma wyraźnej podstawy prawnej i może prowadzić do kolejnych naruszeń i nadużyć. W efekcie powstaje znów pytanie czy aplikowane lekarstwo nie jest w skutkach gorsze niż sama choroba.
Jeszcze bardziej problematyczna jest odmowa publikacji orzeczeń wydanych bez udziału tzw. sędziów dublerów, a więc osób wybranych na zajęte już stanowiska. W tym przypadku osobiście nie znajduję dla niej przekonującego uzasadnienia prawnego. Odmowa publikowania wszystkich orzeczeń Trybunał stała się w istocie kolejnym elementem osłabiania tej instytucji i pogłębiania procesu erozji konstytucyjnych organów państwa, prowadzącego ostatecznie do chaosu ustrojowego i zakłócenia prawidłowego funkcjonowania całego mechanizmu państwowego. Dlatego odwróciłbym pytanie. Trudno dziś poszukiwać szczególnej podstawy prawnej do wznowienia publikowania orzeczeń Trybunału, skoro już sama podstawa prawna do odmowy ich publikacji była od początku co najmniej niejasna i wysoce dyskusyjna. W przypadku orzeczeń wydanych bez udziału osób nieuprawnionych do orzekania - w mojej ocenie - podstawy takiej po prostu nie było.
Czytaj też w LEX: Charakter prawny i forma ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego – między prawem a zwyczajem >
Co dalej?
W mojej ocenie konieczny jest przede wszystkim powrót na grunt praworządności we właściwym znaczeniu tego słowa: do działania wszystkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, ale również do ich współdziałania w takim zakresie, w jakim jest ono niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania państwa. Trzeba stworzyć mechanizmy pozwalające uniknąć w przyszłości podobnych eskalacji i sytuacji patowych. Są one bowiem nie tylko przejawem słabości państwa i jego instytucji, lecz także symptomem głębokiego kryzysu kultury politycznej i prawnej. Wyjście z obecnego kryzysu wymaga, jak sądzę, czegoś, co w debacie publicznej określano mianem „okrągłego stołu”. Chodzi o próbę wypracowania możliwie szerokiego konsensusu wokół przyszłości Trybunału Konstytucyjnego - takiego, który nie będzie rozwiązaniem jednej większości parlamentarnej przeciwko drugiej. Potrzebna jest nie tylko odpowiedź na pytanie, jak wyjść z obecnego impasu, lecz także refleksja nad rozwiązaniami systemowymi, które pozwolą zapobiec jego powtórzeniu w przyszłości.
Należę zresztą do grona prawników, którzy za wadliwy uważają już sam konstytucyjny mechanizm czysto politycznego wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, jak łatwo mechanizm ten prowadzi do utożsamiania poszczególnych sędziów z większością parlamentarną, która dokonała ich wyboru, a w konsekwencji - do podważania niezależności i autorytetu całej instytucji. Jeżeli więc mamy poważnie myśleć o odbudowie Trybunału, dyskusja nie powinna ograniczać się do tego, kto i w jaki sposób ma obsadzić wakujące dziś stanowiska. Powinna dotyczyć również takiego ukształtowania procedury wyboru sędziów TK na przyszłość, aby wymuszała ona poszukiwanie kandydatów zdolnych uzyskać szerszą akceptację niż tylko poparcie aktualnej większości parlamentarnej.
Czytaj też w LEX: Konstytucyjne standardy procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego >
Jak rozumiem, chodzi o wybór sędziów TK przez Sejm? W jakim kierunku powinny pójść zmiany?
Sam ten mechanizm, zwłaszcza przy obecnym poziomie kultury prawnej i politycznej, rodzi poważne ryzyka, które z całą mocą ujawniły się w ostatnich latach. Taki jest jednak obowiązujący model konstytucyjny. W jego ramach należałoby co najmniej rozważyć wprowadzenie na poziomie ustawowym wymogu wyboru sędziów TK kwalifikowaną większością głosów. Chodziłoby o to, aby sam mechanizm wyboru wymuszał w parlamencie poszukiwanie kompromisu i kandydatów, którzy nie będą identyfikowani z konkretną partią polityczną, lecz ze względu na swoją wiedzę, autorytet i postawę będą mogli uzyskać szerszą, ponadpartyjną akceptację. Wydaje mi się, że na przyszłość byłby to pożądany kierunek zmian.
Powinniśmy zatem, kierując się poczuciem odpowiedzialności za państwo i jego instytucje, poszukiwać rozwiązań, które nie będą ani siłowe, ani oparte na obchodzeniu prawa czy prawniczych fortelach. Potrzebujemy rozwiązania rzeczywistego i trwałego, opartego na przekonujących podstawach prawnych i możliwie szerokim konsensusie. Tylko w ten sposób można stopniowo odbudowywać autorytet Trybunału Konstytucyjnego i zaufanie do niego.
Czytaj też w LEX: Przesłanka nieskazitelności charakteru na przykładzie zawodów adwokata, radcy prawnego i sędziego – analiza konstytucyjnoprawna >
