Rząd może próbować, ale posłowie raczej nie mogą "zagłodzić" Trybunału
Rząd od dłuższego czasu szuka sposobu na rozwiązanie sytuacji wokół Trybunału Konstytucyjnego. Wizja nieuwzględnienia w projekcie budżetu na 2027 r. środków na Trybunał miałaby zmobilizować prezesa Bogdana Święczkowskiego do uznania czwórki nowych sędziów i zwołania Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK w pełnym składzie. W ocenie konstytucjonalistów posłowie będą musieli jednak pochylić sie nad tą sprawą i, biorąc pod uwagę gwarancje konstytucyjne, zabezpieczyć pieniądze na Trybunał.
Walka o Trybunał trwa od dłuższego czasu - w jej kolejnej odsłonie Sejm wybrał właśnie ósmego już, nowego sędziego TK - dra Macieja Berka, byłego szefa Stałego Komitetu Rady Ministrów. Nie wiadomo jednak czy i kiedy zostanie zaproszony na ślubowanie do Pałacu Prezydenckiego. Prezydent Karol Nawrocki nadal też nie zaprosił na ślubowanie czwórki z sześciu sędziów wybranych w marcu br. Krystian Markiewicz, Maciej Taborowski, Marcin Dziurda i Anna Korwin-Piotrowska ślubowali co prawda w Sejmie, „wobec prezydenta” i w obecności notariusza, ale prezes Święczkowski nie dopuścił ich dotąd do orzekania. Zresztą TK w międzyczasie orzekł, iż ślubowanie „wobec prezydenta” oznacza „w jego obecności”. A w tle, już po raz kolejny, pojawiła się kwestia trybunalskiego budżetu.
Czytaj: Maciej Berek wybrany przez Sejm na nowego sędziego TK>>
Prof. Haczkowska: Nowy sędzia TK powołany w miejsce dublera? Mogą być wątpliwości dot. statusu>>
Sędzia TK, wybrany we wrześniu przez Sejm, może być kolejnym dublerem?>>
Nowi sędziowie TK chcą pilnego zwołania Zgromadzenia Ogólnego – dla dobra TK>>
Powtórka sprzed dwóch lat?
Przypomnijmy, że ustawa budżetowa na 2025 r. „wyszła” z Parlamentu z obciętymi środkami na wynagrodzenia czynnych sędziów TK. Trybunał wnioskował na 2025 rok o 63,4 mln złotych swojego budżetu, w uchwalonym budżecie przewidziano o 10,8 mln zł mniej. Konstytucjonaliści podkreślali wówczas, że do kwestii wynagrodzeń sędziów TK Konstytucja odnosi się wprost w art. 195 ust. 2, gwarantując im warunki pracy i wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.
Sprawa oparła się zresztą o Trybunał Konstytucyjny, bo ówczesny prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę budżetową na 2025 r. i zarazem przesłał część jej zapisów do TK w trybie kontroli następczej. Trybunał w maju 2025 r. orzekł, że przepisy, które obniżyły finansowanie zarówno TK, jak i Krajowej Rady Sądownictwa, naruszają Konstytucję (sygn. K 2/25). Podkreślił przy tym, że instytucja autonomii budżetowej (art. 139 ustawy o finansach publicznych) nie ma charakteru autonomicznej wartości konstytucyjnej, lecz służy ochronie zasady podziału i równoważenia władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji).
Dzięki niej władza wykonawcza nie może dowolnie kształtować finansów organów odrębnych, jak Trybunał Konstytucyjny czy KRS. Nieprzerwane, gwarantowane ustawowo finansowanie jest niezbędne, by te organy mogły wypełniać swoje konstytucyjne i ustawowe zadania, nawet gdy ich działania kłócą się z krótkoterminowymi interesami politycznymi rządu czy parlamentu – wskazano w uzasadnieniu.
Zresztą ów wyrok nie został opublikowany przez rząd, bo ten w grudniu 2024 r. przyjął uchwałę, na podstawie której wyroków Trybunału nie publikuje ze względu na udział w składzie tzw. sędziów dublerów.
Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >
Tamta sytuacja była dla Trybunału o tyle lepsza, że w projekcie budżetu środki w wyższej wysokości były zapewnione. Ponieważ przepisy „budżetówki”, które ich dotyczyły, zostały zakwestionowane, przysługiwało im uposażenie ustalone zgodnie z projektem (chodzi o art. 219 ust. 4 Konstytucji, w myśl którego „jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym, nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy”), i ta podstawa mogła być też punktem odniesienia dla dochodzenia roszczeń o niewypłacone wynagrodzenie. Tym razem jednak to przyjęty przez rząd projekt ustawy na 2027 r. nie uwzględnia budżetu dla Trybunału.
Spór o sędziów TK - w rządowym projekcie „0” na Trybunał
Pod koniec sierpnia rząd przyjął projekt ustawy budżetowej i wówczas szef resortu finansów Andrzej Domański poinformował podczas konferencji prasowej po posiedzeniu rządu w sprawie projektu budżetu państwa na 2027 rok, że do ministerstwa nie wpłynął plan dochodów i wydatków TK.
– Nie został on nam skutecznie dostarczony – mówił.
Z kolei wiceminister finansów Hanna Majszczyk dodała, że zgodnie z przepisami o finansach publicznych minister finansów włącza do projektu przedstawianego Radzie Ministrów plan dochodów i wydatków tej instytucji, przekazany przez nią.
Nie mamy prawa tworzyć tego budżetu samodzielnie, w związku z czym plan ten nie został ujęty – tłumaczyła, a pytana przez dziennikarzy, czy w budżecie na 2027 r. zaplanowano 0 zł dla TK, stwierdziła, że „można tak powiedzieć”.
Sprawa rozbija się o art. 6 pkt 9 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dotyczy on kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które, jak wynika z przepisu, tworzą urzędujący sędziowie Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. To Zgromadzenie uchwala projekt dochodów i wydatków Trybunału. W tym roku próby były dwie. 24 czerwca 2026 r. na Zgromadzenie zwołane przez prezesa Święczkowskiego stawili się m.in. dwaj nowi sędziowie niedopuszczeni do orzekania: Marcin Dziurda i Krystian Markiewicz. Prezes miał stwierdzić, że do sali wtargnęli bezprawnie. Następnie na stronie TK pojawiła się informacja, że do Zgromadzenia nie doszło z powodu braku kworum, a konkretnie dlatego, że dwoje sędziów, również „nowych” – Magdalena Bentkowska i Dariusz Szostek – nie złożyło podpisu na liście obecności. Ci oświadczyli, że na sali byli i wnioskują o kolejne Zgromadzenie. Powtórka była 14 lipca br. Zgromadzenie znowu nie doszło do skutku. Do budynku ponownie nie wpuszczono sędziów Markiewicza i Dziurdy. Wezwali oni wówczas policję, której na miejscu towarzyszył prokurator z Prokuratury Krajowej. Prezes Święczkowski ocenił później, że zdarzenie było próbą „zamachu na konstytucyjny organ państwa, jakim jest Trybunał Konstytucyjny”.
Czytaj też w LEX: Co wymaga zmiany w procedurze wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Polsce? >
Prezes TK tłumaczy się obstrukcją nowych sędziów
W tej sprawie do ministra Domańskiego napisał prezes Święczkowski. Wskazał, że projekt dochodów i wydatków był dwukrotnie poddany pod obrady Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jednak, jak zaznaczył, „z powodu obstrukcji dwóch sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie udało się zebrać kworum”.
W związku z tym projekt budżetu nie został jeszcze przyjęty w sposób przewidziany w art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zaznaczam, że przepis ten dotyczy wewnętrznej procedury funkcjonowania organu konstytucyjnego, a przepisy nie wskazują terminu podjęcia uchwały. Powyższe okoliczności powodują konieczność przekazania stosownych informacji związanych z planowanym budżetem Trybunału Konstytucyjnego na przyszły rok przez prezesa TK. Jest to obecnie jedyne rozwiązanie, które pozwoli na prawidłowe wykonanie obowiązków ciążących zarówno na ministrze finansów, jak i na Radzie Ministrów, związanych z koniecznością przedstawienia i uchwalenia projektu ustawy budżetowej obejmującej cały budżet państwa, a zatem także Trybunał Konstytucyjny, i to w sposób uwzględniający rzeczywiste potrzeby finansowe tej instytucji – dodał.
Wskazał również, że nie ulega wątpliwości, iż część budżetu państwa, odnosząca się do trybunałów, w tym Trybunału Konstytucyjnego, jest obligatoryjną częścią budżetu państwa.
Jedną z podstawowych zasad tworzenia budżetu państwa jest również zasada jego zupełności, zgodnie z którą w budżecie powinny być ujęte wszystkie dochody i wydatki państwa. Z konstytucyjnej zasady zupełności budżetu wynika obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej planów finansowych wszystkich konstytucyjnych organów realizujących zadania publiczne, aby umożliwić im realizację tych zadań – podsumował.
Rząd nie miał wyjścia, ale Konstytucja obowiązuje
Jerzy Stępień, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006-2008, podkreśla, że na skutek decyzji Bogdana Święczkowskiego i braku możliwości zwołania Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, doszło do sytuacji, w której rząd, przygotowując projekt budżetu, nie miał właściwie pola manewru.
Mówimy o Trybunale Konstytucyjnym, czyli tzw. problemie świętych krów. Ze względu na ustawy o finansach publicznych i o Trybunale Konstytucyjnym projekt budżetu tego organu musi być włączony do projektu ogólnego przygotowywanego przez rząd. Tu jednak pojawia się problem zasadniczy: warunkiem formalnym włączenia projektu budżetu TK jest przyjęcie go uchwałą przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. A skoro ten warunek nie został spełniony, to rząd nie miał pola manewru, nie mógł włączyć do projektu budżetu dokumentu przygotowanego przez dyrektora TK i przesłanego przez prezesa TK. Minister finansów zachował się więc prawidłowo. Ruch jest teraz po stronie Sejmu – mówi sędzia TK w stanie spoczynku.
W jego ocenie Sejm, biorąc pod uwagę gwarancje wynikające z Konstytucji, nie ma możliwości niezabezpieczenia środków na TK w ustawie budżetowej na 2027 rok.
Oczywiście Sejm nie musi brać pod uwagę tego, co zostało zgłoszone przez Bogdana Święczkowskiego bez decyzji Zgromadzenia, tylko sam, według swojej wiedzy, będzie musiał określić potrzeby Trybunału, biorąc oczywiście pod uwagę możliwości państwa. Nieuwzględnienie budżetu na Trybunał Konstytucyjny w ustawie budżetowej byłoby po prostu niekonstytucyjne – podsumowuje Jerzy Stępień.
Czytaj też w LEX: Przyszłość sądownictwa konstytucyjnego w Polsce >
Trybunał będzie miał problem budżetowy?
Prof. dr hab. Marek Chmaj, konstytucjonalista (Kancelaria Chmaj i Partnerzy spółka partnerska), zwraca uwagę, że Trybunał Konstytucyjny będzie miał problem budżetowy.
- Skoro budżetu Trybunału nie będzie w projekcie ustawy budżetowej na 2027 r., to istnieje ryzyko, że po 1 stycznia 2027 r. środki na Trybunał Konstytucyjny nie będą przekazywane. Oczywiście posłowie mogą wnieść poprawkę do ustawy budżetowej, ale ta poprawka musi uzyskać akceptację najpierw większości sejmowej, a później Senatu. Czy poprawka zostanie złożona? Pewnie tak. Czy uzyska większość? Zobaczymy. W każdym razie Bogdan Święczkowski, paraliżując Trybunał, dał ministrowi Andrzejowi Domańskiemu i koalicji rządzącej świetny pretekst do tego, żeby Trybunał zagłodzić – mówi.
W jego ocenie taka poprawka na etapie prac parlamentarnych powinna zostać złożona, choćby ze względu na gwarancje konstytucyjne, dotyczące wynagrodzeń sędziowskich.
Przy czym oczywiście mamy przepisy Konstytucji, mamy szczególne gwarancje w Konstytucji dla sędziów, także dla sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ale nie zapominajmy też o tym, że obowiązuje procedura budżetowa. Zgodnie z nią projekt potrzeb finansowych Trybunału Konstytucyjnego musi zostać złożony przez prezesa TK na podstawie uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Skoro Zgromadzenie Ogólne nie jest zwoływane, bo prezes nie dopuszcza do orzekania i udziału w Zgromadzeniu czterech sędziów Trybunału, to nie można też włączyć do projektu budżetu części dotyczącej Trybunału. Z drugiej strony właśnie gwarancje konstytucyjne dla sędziów, ich uposażenia, przemawiają za tym, żeby taką poprawkę dotyczącą budżetu Trybunału później, w czasie prac parlamentarnych, wprowadzić – podsumowuje.
Czytaj też w LEX: Konstytucyjne standardy procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego >
Ryzyko w batalii o TK się opłaci?
Dr hab. Joanna Juchniewicz, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, w kwestii budżetu dla Trybunału Konstytucyjnego na 2027 r. widzi pewną szansę.
- Takie małe światełko w tunelu. A to ze względu na to, że sprawa dotyczy nie tylko wynagrodzeń sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ale też pracujących w nim osób. Ich los powinien być brany pod uwagę. Jako państwo praworządne wymagamy, by organy działały na podstawie i w granicach prawa. Przepisy mówią jasno kto przygotowuje część budżetową dotyczącą Trybunału Konstytucyjnego i jakie musi ona przejść etapy w Trybunale, by można ją było złożyć jako część budżetu. I to powinno spowodować pewną refleksję sędziego Bogdana Święczkowskiego, że zwołanie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, z udziałem wszystkich nowych sędziów, jest konieczne, by zabezpieczyć też sytuację osób, które w Trybunale pracują – mówi.
Jak dodaje, posłowie powinni również zadbać o to, by środki na TK znalazły się w budżecie na 2027 r., bo to wynika z gwarancji konstytucyjnych, np. dotyczących wynagrodzeń sędziów.
Ale nie mamy wpływu na to, jak posłowie się zachowają, jakie środki zostaną zabezpieczone. Jeśli pieniędzy nie będzie, to nie dostaną ich nie tylko sędziowie Trybunału, ale też pracownicy. Bogdan Święczkowski staje więc przed decyzją, co powie ludziom, którzy dla Trybunału, na rzecz Trybunału i obywateli pracują. I pytanie, czy w tym przypadku przeważy obawa np. o to, że na takim Zgromadzeniu może się też pojawić kwestia jego immunitetu? – zastanawia się profesor.
Czytaj też w LEX: Markiewicz Krystian, Wyłączenie sędziów jako reakcja na wadliwe ich powołanie >
