Prof. Olaś: Wybór dra Berka na sędziego TK przez Sejm budzi niepokój
Sytuacji wokół Trybunału Konstytucyjnego nie uzdrowi niedawny wybór dra Macieja Berka na nowego sędziego TK, ponieważ sam ten wybór budzi poważne wątpliwości - mówi dr hab. Andrzej Olaś, prof. UJ w Zakładzie Postępowania Cywilnego na Wydziale Prawa i Administracji, adwokat i niezależny arbiter. I dodaje, że chodzi nie tylko o kwestie związane ze spełnieniem przez sędziego wymogów formalnych, bo większy niepokój budzi to, czy Sejm, podczas procedury wyboru, je należycie zweryfikował.
Patrycja Rojek-Socha: Czy w tym momencie istnieje realna szansa, po wyborze ósmego nowego sędziego TK, na rozwiązanie pata wokół Trybunału?
Andrzej Olaś: Mówiąc szczerze, nie dostrzegam, abyśmy w jakikolwiek sposób przybliżali się do rzeczywistego rozwiązania problemu. Przeciwnie, w mojej ocenie sytuacja konfliktowa wokół Trybunału wyraźnie się zaostrza. Jej rozwiązaniu z pewnością nie przysłuży się wybór dra Macieja Berka, którego polityczne uwikłania rzutujące na polityczne tło wyboru są, w moim przekonaniu, zupełnie oczywiste.
Czytaj też w LEX: Co wymaga zmiany w procedurze wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Polsce? >
Jak rozumiem chodzi o dotychczasową ścieżkę kariery nowego sędziego?
Abstrahując od jego doświadczenia, wiedzy i kompetencji, z informacji dostępnych publicznie wynika, że od ponad 20 lat jest on związany z określonym środowiskiem politycznym, nawet jeśli formalnie nie jest członkiem partii. Ponad 20 lat temu bezskutecznie ubiegał się o mandat poselski z list Platformy Obywatelskiej, a przez znaczną część późniejszej kariery zawodowej pełnił funkcje w instytucjach i urzędach publicznych, obejmowane w drodze mianowania, powołania, zatrudnienia lub innych form powierzenia określonych zadań przez osoby związane z tym samym środowiskiem politycznym. Trudno przy tym abstrahować od tego, że mamy do czynienia z bezpośrednim przejściem z politycznego centrum władzy wykonawczej – z samego rządu, i to ze stanowiska ministra odpowiedzialnego za nadzór nad wdrażaniem polityki rządu, a więc między innymi swoistego koordynatora rządowej polityki legislacyjnej – do Trybunału Konstytucyjnego.
Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >
Miało być inaczej. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, skierowana przez poprzedniego prezydenta, zakładała m.in. karencję dla kandydatów polityków. Koalicja powinna była sięgnąć po przepisy, które sama przegłosowała?
Z całą pewnością to, co się obecnie wydarzyło, trudno pogodzić z wysokimi standardami oraz oczekiwaniami, jakie - z punktu widzenia gwarancji niezależności i bezstronności – należy stawiać osobom powoływanym na urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Co najmniej równie niepokojąco przedstawia się jednak sprawa od strony czysto formalnoprawnej.
Przypomnę, że w przypadku tej kandydatury pojawiły się zasadnicze wątpliwości co do spełnienia ustawowych wymogów objęcia urzędu sędziego TK. Ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego odsyła w tym zakresie do wymagań niezbędnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tych regulacji kandydat powinien legitymować się stopniem doktora habilitowanego nauk prawnych albo odpowiednim, co najmniej dziesięcioletnim stażem w jednym z zawodów lub na jednym ze stanowisk prawniczych wskazanych w ustawie – w szczególności sędziego, prokuratora, adwokata, radcy prawnego czy notariusza. Informacje przedstawione publicznie w toku procedury wyboru dra Berka pozostawiają poważne wątpliwości co do tego, czy wymóg ten został w jego przypadku spełniony. Jeszcze bardziej niepokojący jest jednak sam przebieg procedury, wskazujący, że Sejm w istocie zaniechał pełnej weryfikacji spełnienia rzeczonej przesłanki formalnej, mimo podnoszonych w tym zakresie przez posłów opozycji konkretnych i rzeczowych zarzutów. Nie chodzi przy tym o wymóg czysto techniczny. Wymóg określonej praktyki sędziowskiej, bądź w ramach innej spośród wymienionych w przepisach profesji prawniczych stanowi ustawową konkretyzację konstytucyjnego wymagania, aby sędziowie Trybunału wyróżniali się wiedzą prawniczą. W tych okolicznościach pojawienie się wątpliwości dotyczących prawidłowości, a w konsekwencji także skuteczności dokonanego wyboru, nie może zaskakiwać.
Czytaj też w LEX: Charakter prawny i forma ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego – między prawem a zwyczajem >
Czytaj: „Nowi” sędziowie w TK będą mieli większość, ale mogą być kwestionowani jak dublerzy>>
Rząd może próbować, ale posłowie raczej nie mogą "zagłodzić" Trybunału>>
Maciej Berek wybrany przez Sejm na nowego sędziego TK>>
Prof. Haczkowska: Nowy sędzia TK powołany w miejsce dublera? Mogą być wątpliwości dot. statusu>>
Czyli prezydent, mówiąc kolokwialnie, ma powód, żeby ślubowania nie przyjąć?
To jest jeszcze inna kwestia. Konstytucja powierza wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego Sejmowi, ustanawiając w tym zakresie jego wyłączną kompetencję. Nie przewiduje natomiast żadnej roli Prezydenta – nie powierza mu w procedurze wyboru ani określonego zadania, ani związanej z nim kompetencji. Mamy tutaj do czynienia z dość wyraźną różnicą między konstytucyjnym modelem wyboru sędziów TK a powoływaniem sędziów sądów powszechnych czy Sądu Najwyższego. W tym drugim przypadku Konstytucja konstruuje swoisty dwuakt, oparty na współdziałaniu dwóch organów wyposażonych w odrębne kompetencje: Krajowa Rada Sądownictwa występuje z wnioskiem o powołanie na urząd sędziego, natomiast prezydent dokonuje aktu powołania. Kompetencja Prezydenta ma przy tym charakter prerogatywy, a więc nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W przypadku sędziów Trybunału Konstytucyjnego Konstytucja mówi natomiast wyłącznie o wyborze dokonywanym przez Sejm.
Ten stosunkowo klarowny obraz komplikuje jednak ukształtowana na gruncie kolejnych ustaw tradycja ustrojowa, która do procedury objęcia urzędu sędziego TK (zresztą tak jak i sędziów sądów powszechnych i SN) wprowadza dodatkową czynność konwencjonalną w postaci złożenia ślubowania wobec prezydenta. W dotychczasowej praktyce wiązało się to z uroczystym przyjęciem ślubowania przez głowę państwa. Okoliczność, że udział prezydenta w tej procedurze nie znajduje bezpośredniej podstawy w Konstytucji, silnie przemawia za uznaniem jego roli za ceremonialną. Przyjęcie odmiennego poglądu - zgodnie z którym prezydent mógłby według własnej oceny przyjąć albo odmówić przyjęcia ślubowania – prowadziłoby w istocie do modyfikacji konstytucyjnego modelu wyboru sędziów TK poprzez wprowadzenie niejako „tylnymi drzwiami” kompetencji głowy państwa do zatwierdzania bądź unieważniania wyboru dokonanego przez Sejm. Tego rodzaju ustawową modyfikację konstytucyjnego układu kompetencji, wpływającą zarazem na relacje pomiędzy poszczególnymi władzami, należałoby co do zasady odrzucić.
Czytaj: Siedmioro nowych sędziów TK domaga się Zgromadzenia Ogólnego ws. budżetu Trybunału>>
W przypadku czwórki pozostałych sędziów, niezaproszonych przez prezydenta na ślubowanie, Kancelaria Prezydenta powoływała się na uzasadnienie wyroku TK z 2015 r. K 34/15, który co prawda podkreślił, że prezydent jest zobowiązany niezwłocznie odebrać ślubowanie od sędziego Trybunału, ale zaznaczył, że „zajście nadzwyczajnej, obiektywnej i niebudzącej wątpliwości sytuacji, której racjonalnie nie można było przewidzieć i zapobiec, może spowodować, że zasada ochrony nadrzędności Konstytucji wymagać będzie określonego zachowania także ze strony prezydenta i uzasadniać wydłużenie czasu na odebranie ślubowania". Ma to odniesienie do obecnej sytuacji?
Problem polega właśnie na tym, że rozwiązania modelowe, które dobrze funkcjonują w sytuacjach typowych, mogą zostać poddane niezwykle trudnej próbie w przypadkach skrajnych – zwłaszcza w razie działania organu w złej wierze albo z naruszeniem obowiązujących norm. Takie sytuacje stają się swoistym „stress testem” dla przyjętego modelu ustrojowego i mogą ujawnić niedostrzegane wcześniej luki w systemie gwarancji.
Na kanwie wyboru dra Berka trudno więc nie postawić pytania, czy również w sytuacjach skrajnych rola Prezydenta przy przyjmowaniu ślubowania powinna pozostać czysto ceremonialna, a zatem kompetencyjnie neutralna. Wyobraźmy sobie przypadek bardziej jaskrawy: Sejm wybiera na sędziego TK osobę ubezwłasnowolnioną albo niemającą wykształcenia prawniczego. Czy Prezydent – jako głowa państwa, najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej i organ zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji – również w takiej sytuacji powinien bezwarunkowo przyjąć ślubowanie, pozostając związanym wyborem dokonanym przez Sejm z oczywistym naruszeniem wymagań stawianych kandydatom na urząd sędziego Trybunału? Oczywiście przypadek dra Berka nie jest równie jaskrawy jak przywołane przykłady. Pozostaje jednak pytanie, czy z punktu widzenia konstrukcji prawnej jest on od nich jakościowo odmienny. W każdym z tych przypadków problem dotyczy bowiem zapewnienia, aby osoba mająca objąć urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego spełniała przewidziane prawem wymagania – przynajmniej te wymierne, określone ustawowo i służące konkretyzacji ocennej oraz z natury rzeczy nieostrej konstytucyjnej przesłanki „wyróżniania się wiedzą prawniczą”. W tej sprawie ujawnia się zatem silne napięcie między konstytucyjnym nakazem działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa a brakiem dostatecznie jednoznacznych mechanizmów zabezpieczających system przed przekroczeniem tych granic – zarówno przez Sejm, jak i przez Prezydenta Rzeczypospolitej.
Czytaj też w LEX: Przyszłość sądownictwa konstytucyjnego w Polsce >
Duża część konstytucjonalistów stoi na stanowisku, że prezydent powinien przyjąć ślubowanie z automatu. Zresztą przywołana przez nas ustawa o Trybunale Konstytucyjnym dawała mu na to 14 dni i zakładała, że w razie nieprzyjęcia ślubowania taki sędzia mógłby złożyć je w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i przekazać marszałkowi Sejmu.
Rzeczywiście, za takim stanowiskiem przemawiają bardzo poważne argumenty ustrojowe, o których przed chwilą mówiłem. Jeżeli wybór sędziego Trybunału jest wyłączną kompetencją Sejmu, rola prezydenta przy przyjmowaniu ślubowania powinna być co do zasady fomalna (by nie rzec dekoracyjna), a nie sprowadzać się do dokonywania ponownej oceny kandydata czy zatwierdzania decyzji Sejmu. Tyle że – powtórzę - pozostaje pytanie o sytuacje graniczne. Prezydent również jest związany Konstytucją i prawem, a zgodnie z art. 126 ust. 2 Konstytucji czuwa nad jej przestrzeganiem. Czy rzeczywiście powinien zatem całkowicie bezrefleksyjnie i automatycznie przyjąć ślubowanie również wtedy, gdy istnieją poważne i uzasadnione wątpliwości, czy osoba wybrana przez Sejm spełnia ustawowe wymagania niezbędne do objęcia urzędu sędziego Trybunału?
I właśnie tutaj ujawnia się problem, o którym mówiłem wcześniej. Z jednej strony nie można poprzez ustawową instytucję ślubowania tworzyć dla prezydenta niewynikającej z Konstytucji kompetencji do kontrolowania czy zatwierdzania wyboru dokonanego przez Sejm. Z drugiej - trudno całkowicie zignorować pytanie, jak powinien zachować się organ państwa skonfrontowany z wyborem, którego zgodność z ustawowymi wymaganiami budzi poważne wątpliwości.
Czytaj też w LEX: Konstytucyjne standardy procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego >
Wracając do wymogów, sędzia Berek zapewnia, że był i jest wpisany na listę radców prawnych.
Wymóg ustawowy dotyczy nie samego wpisu na listę, lecz wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego. To istotna różnica. Wpis na listę radców prawnych potwierdza prawo do wykonywania zawodu – wynika to z art. 23 ustawy o radcach prawnych – ale sam przez się nie dowodzi jeszcze, że dana osoba zawód ten rzeczywiście wykonywała. Zresztą sama ustawa wyraźnie rozróżnia wpis na listę od wykonywania zawodu (art. 26).
Wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej w jednej z form przewidzianych ustawą. Może się to odbywać w ramach indywidualnej kancelarii, spółkach osobowych, a także w ramach stosunku pracy. Jeżeli radca prawny wykonuje zawód w ramach stosunku pracy, art. 9 ustawy przewiduje szczególne wymagania dotyczące jego pozycji organizacyjnej. W organie państwowym lub samorządowym pomoc prawna powinna być wykonywana w odpowiedniej komórce lub jednostce organizacyjnej albo na wyodrębnionym stanowisku do spraw prawnych. Co również znamienne, radcy prawnemu nie można polecać wykonywania czynności wykraczających poza zakres pomocy prawnej. Dlatego sam fakt pozostawania przez wiele lat na liście radców prawnych nie rozstrzyga jeszcze kwestii spełnienia wymaganego dziesięcioletniego okresu wykonywania tego zawodu. Trzeba ustalić, czy i przez jaki czas dana osoba rzeczywiście świadczyła pomoc prawną jako radca prawny w jednej z form przewidzianych ustawą.
Czytaj też w LEX: Przesłanka nieskazitelności charakteru na przykładzie zawodów adwokata, radcy prawnego i sędziego – analiza konstytucyjnoprawna >
Sejm powinien był to sprawdzić?
Powiem tak, tutaj właśnie pojawiają się wątpliwości. Z informacji przedstawionych publicznie przez posła Pawła Jabłońskiego, opartych – jak wskazywał – na odpowiedziach podmiotów zatrudniających dra Berka w okresie, gdy pozostawał on wpisany na listę radców prawnych, ma wynikać, że w żadnym z nich nie był zatrudniony na stanowisku radcy prawnego – nie świadczył na ich rzecz pomocy prawnej w tym charakterze. Z kolei własną kancelarię radcy prawnego miał prowadzić przez około rok. Jeżeli informacje te są prawidłowe i kompletne, sam wpis na listę radców prawnych wykonujących zawód – wobec podniesionych zarzutów - nie wystarcza do wykazania wymaganego ustawą dziesięcioletniego okresu wykonywania zawodu.
Nawet gdyby przyjąć, że przedstawione przez dra Berka zaświadczenie korzysta z podwyższonego waloru dowodowego ze względu na jego urzędowy charakter i pochodzenie od organu samorządu zawodowego, nie oznacza to jeszcze, że przesądza ono o rzeczywistym wykonywaniu zawodu radcy prawnego przez cały wskazany w nim okres. Zdziwienie budzi zwłaszcza to, że dokument obejmuje również okres sprawowania przez dra Berka funkcji ministra. Sam fakt pozostawania w tym czasie wpisanym na listę radców prawnych nie jest bowiem równoznaczny z wykonywaniem zawodu w rozumieniu ustawy. Świadczyć może natomiast o tym, że zainteresowany nie dokonywał wobec właściwego organu samorządowego wymaganych zgłoszeń w związku z faktycznym zaprzestaniem wykonywania zawodu w okresach pełnienia rozmaitych funkcji państwowych. Resumując, skoro zaświadczenie obejmuje również okresy, w których faktyczne wykonywanie zawodu radcy prawnego jest co najmniej wątpliwe lub wymaga odrębnego wykazania, to jego treść nie może być traktowana jako samoistny i rozstrzygający dowód spełnienia ustawowego wymogu dziesięcioletniego wykonywania zawodu. W takiej sytuacji konieczna jest weryfikacja, w jakich konkretnie okresach i w jakiej formie dr Berek rzeczywiście świadczył pomoc prawną jako radca prawny.
