Dr Gabriel-Węglowski: Praca prokuratora, jak każdego prawnika, wymaga oceny

Wykonujemy zawód o ogromnych kompetencjach i potężnej odpowiedzialności za los innych ludzi. Dostajemy za to całkiem już niezłe pieniądze, inaczej niż jeszcze 15-20 lat temu - czemu więc zaskoczeniem jest próba wprowadzenia wewnętrznej formuły, cyklicznej oceny pracy prokuratora? W każdej normalnie funkcjonującej instytucji czy profesji pracownik podlega pewnym formom analizy jakości jego pracy. Nie widzę powodu, by miało to omijać prokuratorów - mówi dr Michał Gabriel-Węglowski, członek zespołu problemowego ds. prokuratury Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury.

Patrycja Rojek-Socha: Panie prokuratorze, oceny prokuratorów zawsze wzbudzały spore emocje. Dlaczego zespół zdecydował się na uregulowanie kwestii ewaluacji prokuratorów w ustawie?

Dr Michał Gabriel-Węglowski: Mówię za siebie, bo każdy z członków zespołu może mieć swoje argumenty. Formuła wewnętrznej, cyklicznej oceny pracy prokuratora jest potrzebna. W każdej normalnie funkcjonującej instytucji czy profesji pracownik podlega pewnym formom analizy jakości jego pracy. Nie widzę powodu, by miało to omijać prokuratorów. Nie jest prawdą, że jedyną słuszną, jak podnoszą przeciwnicy ewaluacji, jest ocena tej pracy dokonywana przez sąd. Z wielu powodów, choćby takich, że nie wszystko, co robi prokurator, trafia przed sąd. Czy też z takiego, że uniewinnienie oskarżonego nie zawsze świadczy o złej pracy prokuratora, a skazanie nie zawsze dowodzi, że jest świetnym fachowcem. Praca prokuratora ma wiele płaszczyzn. Natomiast stworzyliśmy taką konstrukcję, by po pierwsze, sądowe sukcesy i porażki prokuratora rzeczywiście miały znaczenie w tej ewaluacji. Po wtóre zaś, by system ten wyglądał inaczej niż kompletnie bezużyteczna formuła z wydziałami poświęconymi ocenianiu, która obowiązywała w latach 2010-2016. Powtórzę: ewaluacja jest potrzebna, bo jeśli oczekujemy dużej niezależności i wysokich zarobków, to drugą stroną tego medalu jest odpowiedzialność za swoją pracę. Ponadto oceny winny być przydatne w ubieganiu się o awanse, jako element dokumentacji wniosku i argument za umożliwieniem pracy na wyższym szczeblu.

Czytaj: Zamiast oceny prokuratora - ewaluacja. Można stracić stanowisko>>

Czyli jak, w myśl proponowanych rozwiązań, miałoby się to odbywać ?

Ocena ma mieć charakter dwojaki. Pierwszy, obligatoryjny – ewaluacja pracy prokuratora co 4–5 lat, za ostatnie 36 miesięcy. W dużej mierze automatycznie, poprzez dostępne dane generowane z systemu informatycznego prokuratury (ilość spraw przydzielonych i zakończonych, rodzaj spraw, skazania, uniewinnienia itd.). Do tego pisemna ocena ze strony bezpośrednich szefów (np. naczelnika wydziału), ujęcie ewentualnego skazania dyscyplinarnego oraz uwzględnionych skarg na prokuratora. I wreszcie własna samoocena, w której prokurator może także ująć, z czego wynikają takie, a nie inne wyniki pracy. Same liczby bowiem nigdy nie dadzą pełnego obrazu, to tylko i aż statystyka. Ocena uproszczona będzie musiała uwzględniać „otoczenie" pracy prokuratora, np. skomplikowanie przydzielonych spraw czy obciążenie sprawami danej jednostki prokuratury. Problemem jest oczywiście stan Policji i innych służb, ale to nie wyklucza zupełnie możliwości oceny prokuratorów.

Jeśli prokurator otrzyma ocenę pozytywną lub wyróżniającą, to pracuje spokojnie kilka lat, do czasu kolejnej oceny uproszczonej. Jeżeli uzyska ocenę ostrzegawczą (ma prawo złożyć zastrzeżenia do niej, ale bez procedury odwoławczej), to ocena okresowa jest powtórzona po roku. Dopiero jeśli ta druga ocena także zakończy się wynikiem ostrzegawczym, to wdrożona zostanie ocena kompleksowa, trwająca nie dłużej niż kwartał, dokonywana przez zespół prokuratorów powołanych ad hoc (a nie w ramach jakichś wydziałów ocen i wizytacji), finalizowana raportem z oceną pozytywną lub negatywną. Zbadaniu podlegać ma pełnienie obowiązków służbowych przez prokuratora na podstawie pogłębionej analizy danych wynikających z ewaluacji uproszczonej, materiałów prowadzenia spraw przydzielonych w okresie objętym badaniem i ich wyniku, a w miarę potrzeby także innych okoliczności. Od oceny negatywnej zainteresowanemu będzie przysługiwać odwołanie do Krajowej Rady Prokuratury, która po wysłuchaniu prokuratora może zmienić ocenę albo utrzymać ją w mocy.

Konsekwencje?

W razie uzyskania oceny negatywnej w wyniku oceny kompleksowej ewaluacja uproszczona ponawiana będzie co roku przez trzy lata, obejmując kolejny rok pracy, który upłynął. Następna ocena ostrzegawcza skutkować będzie drugą oceną kompleksową. Dopiero dwie negatywne oceny kompleksowe spowodują obowiązek po stronie Prokuratora Generalnego odwołania prokuratora ze stanowiska, czyli z zawodu. Od tej decyzji będzie jednak jeszcze przysługiwać środek zaskarżenia do Sądu Najwyższego, który będzie badał zasadność tej decyzji merytorycznie, a nie tylko formalnie. Częściej będzie oceniany młodszy prokurator. Ocena uproszczona nastąpi już po pierwszym roku, a kompleksowa po dwóch latach i po czterech latach. Chyba że będzie to tak dobry adept zawodu, że nominację na „pełnego" prokuratora uzyska już po dwóch lub trzech latach.

To dopytam, czy zapis, zgodnie z którym dwukrotne uzyskanie oceny negatywnej w ramach ewaluacji kompleksowej będzie mogło skutkować odwołaniem ze stanowiska, nie spowoduje efektu mrożącego?

Wykonujemy zawód o ogromnych kompetencjach i potężnej odpowiedzialności za los innych ludzi. Dostajemy za to całkiem już niezłe pieniądze, inaczej niż jeszcze 15–20 lat temu. Więc co ma być efektem mrożącym? Możliwość poniesienia konsekwencji własnej niekompetencji lub nieprzydatności do zawodu, mimo że dano niejedną szansę na nauczenie się roboty, naprawianie błędów, a potem dobre pełnienie swojej służby? Wolne żarty. Nie ma darmowych obiadów, a ewidentnie widzę, że niektórzy prokuratorzy o takich marzą, a wręcz z nich korzystają, bo od lat takie u nas faktycznie bywają. Widziałem niejednego prokuratora, który nigdy do tego zawodu trafić nie powinien, a już z pewnością dawno powinien z prokuratury wylecieć.

Pojawią się też argumenty, że takie uregulowanie może uderzać w odważne, samodzielne podejmowanie decyzji.

Jeżeli ktoś nie potrafi podejmować samodzielnych decyzji, to niech poszuka profesji, w której decyzje podejmuje ktoś inny. Nie brak takiej roboty. Albo jeśli komuś odpowiada „hamletyzowanie", to niech się realizuje w teatrze. Natomiast jeśli masz wiedzę, ale i niezbędną świadomość swoich słabych stron, potrzebę doskonalenia, „kręgosłup" etyczny, poczucie obowiązku, odpowiedzialności i profesjonalizmu, to wówczas przychodź do prokuratury i współtwórz taką instytucję.

Czytaj: Prof. Kremens: Projekt Prawa o ustroju Prokuratury zabezpiecza wynagrodzenia>>

Co pan prokurator ma na myśli mówiąc o odwołaniu ze stanowiska?

Odwołanie ze stanowiska – jeżeli mówimy o efekcie dwukrotnej ewaluacji kompleksowej z ocenami negatywnymi – oznacza zakończenie wykonywania zawodu prokuratora mocą decyzji prokuratora generalnego. Zresztą taka możliwość jest i w obecnej ustawie, choć wedle innych reguł, związanych po części z karalnością dyscyplinarną.

Kiedyś był Pan Prokurator przeciwnikiem ocen okresowych, co się zmieniło?

Tak, to prawda, ale dotyczyło to poprzedniej formuły ocen. Natomiast po dyskusjach i przemyśleniu zmieniłem swój pogląd. Zmieniła się też proponowana formuła tych ocen.

Dyscyplinarki to również obszar, który według państwa propozycji czeka szereg zmian. Te rozwiązania dadzą szansę na ich przyspieszenie?

Jestem od blisko 10 lat sędzią dyscyplinarnym dla prokuratorów, w tym także przez pewien czas w sądzie odwoławczym przed jego likwidacją. Pracując nad tą częścią ustawy, starałem się czerpać z moich doświadczeń uczestnictwa w 25 różnego typu postępowaniach sądowych, często jako przewodniczący składu lub sprawozdawca, a dwukrotnie także jako obrońca prokuratorów w postępowaniach o uchylenie immunitetu. Rozwiązania, które wprowadza projekt, przede wszystkim likwidują liczne niejasności i luki, choć na pewno nie wszystkie, bo życie jest bogatsze niż ustawy. A co do proponowanych rozwiązań, to przecież nie ujęlibyśmy ich w projekcie, gdybyśmy przyjmowali założenie, że to i tak nic nie zmieni. Praktyka pokaże, jak będzie, ale jest szansa, że postępowania przyspieszą.

Czemu mają służyć zmiany w katalogu kar dyscyplinarnych i środków dyscyplinarnych?

Po pierwsze uproszczeniu systemu kar (w tym likwidacja jednej z dwóch, moim zdaniem zbędnej, kary finansowej). Po drugie, wyeliminowaniu kary usunięcia z zajmowanej funkcji, gdyż jest to przepis praktycznie martwy. Jeżeli ktoś jest obwinionym w postępowaniu dyscyplinarnym, to już dawno z tej funkcji został odwołany albo sam zrezygnował. Oczywiście, w wyjątkowych przypadkach może jeszcze „na tej" funkcji pozostawać, więc odwołanie przesuwamy na taki wypadek do fakultatywnych środków dyscyplinarnych. Ponadto wprowadzamy zupełnie nowy i zdecydowanie ważniejszy środek - czasowego zakazu obejmowania funkcji kierowniczej.

Z kolei przeniesienie na inne miejsce służbowe jako kara – zwłaszcza gdy chodzi o prokuratora źle pracującego – nie ma z reguły żadnego sensu. Jest to bowiem przerzucanie „zgniłego owocu" z jednego koszyczka do drugiego, ku irytacji prokuratorów z jednostki obdarzonej takim „prezentem". Taka reakcja dyscyplinarna – właśnie środka towarzyszącego karze – ma sens tylko wtedy, gdy pozostawanie prokuratora w danej jednostce prokuratury będzie problematyczne etycznie czy w jakiś sposób znacznie zaburzy funkcjonowanie tej jednostki.

Co w projekcie jest najistotniejsze z punktu widzenia gwarancji dla obwinionych prokuratorów?

Jest całe mnóstwo takich elementów, część do tej pory nie występująca w naszych przepisach. Po pierwsze, jak już wspomniałem, szersze i precyzyjniejsze uregulowanie wielu kwestii. Po drugie, wprowadzenie wreszcie obowiązku stworzenia bazy orzecznictwa dyscyplinarnego, bo dziś w tej sferze panuje „wolna amerykanka" i każdy skład sądzi, jak chce. Nie ma prawie żadnej jednolitości orzekania, bo nie ma zbiorów wyroków i postanowień, mimo że prokuratorskie organy dyscyplinarne działają od kilkudziesięciu lat ! Sędzia, rzecznik dyscyplinarny ani obwiniony i jego obrońca nie mają jak się odwoływać do linii orzeczniczych czy choćby jednego, ale dobrego rozstrzygnięcia. Po trzecie, powrót do dwóch instancji prokuratorskiego sądu dyscyplinarnego i przywrócenie roli Sądu Najwyższego jako kasacyjnego. Dziś sądem odwoławczym jest właśnie SN i od jego orzeczenia kasacja nie przysługuje. Warto też zaznaczyć, że gdyby sąd dyscyplinarny orzekł wobec prokuratora karę wydalenia z zawodu, to w razie odwołania się od tego orzeczenia odwoławczy sąd dyscyplinarny sprawę rozpozna w składzie aż pięciu prokuratorów-sędziów. Po czwarte, nadanie szerokich praw obwinionemu prokuratorowi już od momentu wszczęcia postępowania wyjaśniającego, a nie dopiero po przedstawieniu zarzutu (z tego ostatniego w ogóle rezygnujemy, już we wszczęciu wstępny zarzut musi zostać określony). Po piąte, obowiązek rzecznika dyscyplinarnego informowania obwinionego, dlaczego nie zakończył postępowania w ciągu trzech miesięcy. Po szóste, w razie skierowania wniosku przez rzecznika do sądu dyscyplinarnego przeciwko prokuratorowi, zaistnieje obowiązek wskazania już w tym wniosku, jakiej represji dyscyplinarnej rzecznik zamierza się domagać (choć potem będzie mógł zmienić swoją propozycję, zależnie od przebiegu sprawy przed sądem). Po siódme, ograniczenie możliwości okresu pozostawania w zawieszeniu w czynnościach prokuratora maksymalnie do dwóch lat (chyba że np. prokurator został tymczasowo aresztowany). A znane są przypadki wieloletnich zawieszeń. Wedle mojej wiedzy są dziś w Polsce prokuratorzy, których nie wydalono z zawodu, nie osądzono karnie, dostają pensję (choć zapewne obniżoną), ale nie wykonują pracy, a okres ich zawieszenia trwa już kilkanaście lat. Można by rzec z ironią: bezwarunkowy dochód podstawowy... Absolutna paranoja.

Po ósme, korzystna dla skazanych dyscyplinarnie prokuratorów jest także propozycja zaliczenia na poczet ewentualnej kary finansowej kwot już obniżonego wynagrodzenia w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli takie zawieszenie miało miejsce. Przy okazji, projekt wprowadza kryteria miarkowania takiego obniżenia wynagrodzenia, zamiast automatyzmu lub dowolności sądu. Wreszcie, wspomniane już instrumenty przyspieszenia rozpoznania sprawy dyscyplinarnej w szerszym aspekcie także maja przecież charakter gwarancyjny. Przynajmniej dla tych obwinionych prokuratorów, którzy chcą się oczyścić z zarzutu lub ponieść odpowiedzialność i jak najszybciej zostawić tę sytuację za sobą. Chyba każdy trzeźwo oceniający stan obecny w relacji do projektu musi dostrzec, że zmiany w tym obszarze byłyby znaczące i – choć to już kwestia subiektywna – korzystne.