Grażyna Leśniak: Panie Profesorze, po ponad 20 latach obowiązywania przepisów o interpretacjach podatkowych, w jakim miejscu dziś jesteśmy w stosunku do pierwotnej koncepcji?

Prof. Bogumił Brzeziński: Odpowiedź na to pytanie nie może być jednoznaczna. Praktyka interpretacyjna istniała już przed wprowadzeniem w życie ordynacji podatkowej z 1997 r. – organy podatkowe odpowiadały na pisma podatników dotyczące znaczenia określonych przepisów prawnych, jeśli były w stanie przepis zinterpretować. Natomiast jeśli nie były w stanie tego uczynić albo z różnych względów nie chciały odpowiedzieć – informowały, że nie ma podstaw prawnych ani do formułowania pytań pod ich adresem, a tym bardziej do odpowiadania na takie pytania. Problemem było to, czy takie odpowiedzi, wyrażające poglądy na znaczenie przepisów prawa podatkowego, administracja podatkowa uznawała za wiążące dla niej. A z tym bywało różnie. Niekiedy w sporach dotyczących tej kwestii pomagał podatnikom Naczelny Sąd Administracyjny.

W którą stronę poszła modyfikacja prawa?

Ewolucję wprowadzonej do ordynacji podatkowej instytucji interpretacji urzędowych – zresztą różnie nazywanych – charakteryzuje pewna dwoistość: z jednej strony widać wysiłki mające na celu zapewnienie dostatecznej porcji informacji prawnej podatnikowi, a z drugiej rosnącą niechęć do wiązania się administracji podatkowej skutkami udzielonej interpretacji. To ostatnie jest widoczne zarówno w zmianach konstrukcji prawnej samej instytucji, jakie na przestrzeni lat miały miejsce, jak i praktyki jej stosowania. 

Symptomatyczna jest też sama zmiana nazwy interpretacji, która dokonała się na przestrzeni tych lat. Czemu miało to służyć?

Administracja podatkowa programowo nie ma zaufania do podatników, ale – jak się wydaje – także do własnego aparatu urzędniczego. W związku z tym ogólna strategia informacyjna jest taka: prawo na życzenie podatników interpretujemy, ale przy ograniczonej odpowiedzialności za rezultat interpretacji i z możliwością wycofania się z niej w taki bądź inny sposób…

Za zmianą trybu wydawania interpretacji, czyli odejściem od interpretacji wydawanych przez naczelnika urzędu skarbowego na rzecz centralnego organu, czyli Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, przemawiać miała dbałość o jednolite stosowanie prawa. Radykalnie spadła jednak ochrona, jaką zapewnia dziś interpretacja…

Nie ma znaku równości między organizacją systemu wydawania informacji w sprawach podatkowych a stopniem pewności, jakie dają one ich odbiorcom. Scentralizowany system wydawania interpretacji na pewno zwiększa stopień ich jednolitości i może – chociaż nie musi – realizować obiektywną, wyważoną ocenę sytuacji podlegających interpretacji. W systemie zdecentralizowanym nieporównanie prędzej pojawią się rozbieżności stanowisk poszczególnych organów interpretacyjnych. Ponadto urzędnicy administracji podatkowej średniego szczebla mogą mieć obawy przed wydawaniem korzystnych dla podatnika interpretacji w sytuacji, gdyż po zmianie władzy politycznej taka interpretacja może okazać się – najdelikatniej rzecz ujmując ‒ argumentem za niezasadnością dalszego zajmowania dotychczasowego stanowiska.

Wydaje się, że spadek poziomu ochrony podatnika posiadającego interpretacje urzędową nie obniżył się radykalnie. Tyle tylko, że ustawodawca, chcąc być może chronić system podatkowy przed potencjalnym czerpaniem z instytucji interpretacji nieuzasadnionych korzyści przez podatników, obudował ją rozmaitymi wyjątkami, zastrzeżeniami oraz innymi zabezpieczeniami, co spowodowało, że interpretacje urzędowe pełnią swoje funkcje w stopniu bardziej ograniczonym niż kiedyś, także wobec podatników rzetelnych.

Zobacz również: Prof. Morawski: Wiążące informacje mają być lepsze od dotychczasowych interpretacji >>
 

Patrząc na tę kwestię w szerszym aspekcie można zauważyć, że polska administracja podatkowa specjalizuje się w ofiarowywaniu podatnikom przysłowiowych Niderlandów pana Zagłoby… Wprowadzanym instytucjom prawnym, które miałyby w zamierzeniu poprawić sytuację prawną bądź faktyczną podatnika „wmontowuje się” bezpieczniki pozwalające neutralizować ich funkcjonowanie, bądź też organy podatkowe kształtują taką praktykę stosowania przepisów, że jeśli ktokolwiek osiąga z nich korzyści, to właśnie one.

Dziś interpretacje są dla fiskusa instrumentem do wyłapywania podatników do kontroli a podstawą do podważenia wydanej im wcześniej interpretacji jest rzekomo różny stan faktyczny, który stwierdza organ w trakcie kontroli w porównaniu z tym, który przedstawił podatnik we wniosku. Czy to nie jest karykatura instytucji, która miała służyć podatnikom?

Jeśli nawet nie karykatura, to nie najlepszej jakości kopia oryginału… Chociaż zasada nieszkodzenia nadal obowiązuje. Sytuacje, które wskazała Pani w pytaniu są wyznacznikiem kultury administrowania i świetną ilustracją jakości starań administracji podatkowej o wzrost zaufania podatników do jej działań i postawy wobec nich.

 


Z tego warto wyciągnąć wnioski co do „koncyliacyjnych” form komunikacji i zapobiegania sporom podatkowym przewidzianych w projekcie nowej ordynacji podatkowej i nadziei, jakie część opinii publicznej – mało zasadnie moim zdaniem – z nimi wiąże. Otóż nie ma żadnych realnych gwarancji tego, że te instytucje nie będą wykorzystywane przez administrację podatkową do pozyskiwania takich informacji o podatniku, które byłyby nie do zdobycia innymi sposobami, a które następnie zostaną użyte do prawidłowego – zdaniem administracji podatkowej – wymiaru podatku… 

  

Gdzie w takim razie tkwił błąd pierworodny? Dziś sądy administracyjne zawalone są skargami na interpretacje. Niektórzy eksperci przyznają, że odradzają klientom występowanie o interpretację. Wolą przygotować się na wypadek ewentualnej kontroli niż tracić energię na spór o interpretację. Czy nie czas zmienić procedurę?

Interpretacje podatkowe w sformalizowanej postaci nie były obarczone grzechem pierworodnym. Wręcz przeciwnie – ich formalizacja była realizacją społecznej potrzeby posiadania przez obywatela możliwie precyzyjnej informacji o własnej sytuacji prawnej. Ta potrzeba wcale nie maleje i nie jest ona jednostronnie ulokowana – przecież coraz więcej informacji, i to możliwie aktualnych, o działaniu podatnika życzy sobie administracja podatkowa. Realizacja projektu BEPS zintensyfikowała to zapotrzebowanie.

Nie bardzo widzę możliwość ograniczenia ram przepływu informacji w kierunku administracja podatkowa – podatnik. Pomijając już kwestię konstytucyjnych aspektów tej problematyki, trzeba zwrócić uwagę na rzecz podstawową: przepływ rzetelnych i miarodajnych (także w sensie prawnym) informacji jest warunkiem sine qua non utrzymania zaufania obywatela (podatnika) do państwa i jego administracji.  Jeżeli szuka się przyczyn sytuacji, dla których poziom inwestycji krajowych sięga zaledwie 13 proc. PKB (zamiast prognozowanych i planowanych 25 proc.), to jedną z podstawowych przyczyn tego stanu rzeczy jest brak zaufania inwestorów (krajowych) do władzy publicznej. Administracja podatkowa z pewnością nie znajduje się w czołówce instytucji obdarzanych zaufaniem. Czy możliwa rekonstrukcja systemu interpretacji w kierunku ograniczania ich realnego znaczenia przyczyniłaby się do pożądanego wzrostu zaufania? To bardzo wątpliwe.

 


I jeszcze dwie kwestie poruszone w pytaniu. Pierwsza to „zalew” spraw interpretacyjnych w sądach administracyjnych. Taka sytuacja ma rzeczywiście miejsce, ale narzekając na to nie bierze się pod uwagę dwóch ważnych rzeczy. Po pierwsze, sprawy z zakresu interpretacji to dla sądownictwa wdzięczny poligon testowania myśli prawniczej wobec problemów, które na dobrą sprawę dopiero mogą zaistnieć… Chciałoby się powiedzieć – tańszej nauki już nie będzie…

Po drugie, spór o interpretację jest mniej kosztowny społecznie od sporu o wysokość zobowiązania podatkowego. Wyrok niekorzystny dla podatnika, nawet – w skrajnym wypadku – błędny, spełnia funkcję informacyjną i klaruje sytuację podatnika w kontekście podejmowanych przez niego decyzji. I to jest z pewnością mniej kosztowne społecznie, niż dokonywanie prawidłowego nawet wymiaru podatku po 4-5 latach po upływie roku podatkowego, w którym różnie oceniane (przez podatnika oraz przez administrację podatkową z drugiej strony) sytuacje miały miejsce. Malkontentów należałoby poprosić o wskazanie realnej alternatywy dla sądowej kontroli interpretacji podatkowych – w sytuacji istotnego deficytu zaufania obywateli do administracji podatkowej.

Nie widzę sprzeczności między występowaniem przez podatników o interpretację z jednej strony, a przygotowywaniem argumentacji na wypadek ewentualnej kontroli i potencjalnego sporu co do rozliczenia podatkowego. Zwłaszcza, że złożenie wniosku o interpretację nie jest ani specjalnie pracochłonne, ani też – póki co – kosztowne.

Jaki los czeka, Pana zdaniem, interpretacje?

Interpretacje przepisów prawa podatkowego jako instytucja prawa pozostaną w systemie prawa – i to jest moim zdaniem poza sporem. Skoro komplikują się, i to w różnych wymiarach, stosunki społeczne, a w tym i stosunki gospodarcze, to naiwnością byłoby oczekiwanie, że uprości się w znaczący sposób prawo podatkowe (przynajmniej w tych segmentach, które dotyczą gospodarki). Wzrasta   zapotrzebowanie adresatów przepisów prawa podatkowego na miarodajną informację o tym prawie i skutkach stosowania jego przepisów.

Nie ma więc alternatywy dla urzędowej interpretacji przepisów podatkowych. Hipotetycznie taką alternatywą mogłyby być interpretacje prawa podatkowego sporządzane przez autoryzowanych doradców podatkowych, ale współcześnie, w Polsce, w istniejącej kulturze prawnej, jest to raczej opowieść z innej planety. Można też byłoby rozważyć powołanie – tak, jak np. w niektórych państwach skandynawskich – specjalnych trybunałów czy komisji interpretacyjnych o quasi- sądowniczym charakterze, ale czy ograniczy to apetyty podatników na interpretację, będzie tańsze i sprawniejsze – można mieć wątpliwości. 

To, w jakich formach prawnych urzędowe interpretacje będą realizowane może – a nawet powinno ‒ być rzeczą do dyskusji. Wydaje się, że jest tu możliwy kompromis między asekuracyjnym w istocie rzeczy podejściem do problemu ze strony administracji podatkowej a potrzebą rzetelnej informacji oraz minimum bezpieczeństwa prawnego dla podatników.