Procedurę występowania i wydawania interpretacji prawa podatkowego reguluje ustawa ‒ Ordynacja podatkowa. Szkopuł w tym, że interpretacje indywidualne, do których zastosowanie się nie może szkodzić wnioskodawcy (art. 14k par. 1 ordynacji) w praktyce ‒ jak twierdzą eksperci ‒ już dawno straciły swoją moc zabezpieczającą.
Stan faktyczny osłabia ochronę
Przez lata resort finansów próbował zniechęcić podatników do występowania o interpretacje różnymi sposobami. Teraz wiele o podejściu administracji skarbowej mówi sama treść wydawanych interpretacji indywidualnych, w których coraz bardziej rozrasta się ostatnia część dokumentu, w której jeszcze do niedawna urzędnicy akcentowali, że interpretacja jest wydawana w indywidualnej sprawie i tylko w niej ma zastosowanie. Na końcu było też pouczenie o przysługującym wnioskodawcy prawie (i trybie) wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Teraz na końcu jest też informacja o sytuacjach, w których interpretacja działać nie będzie i zastrzeżenie, że „niniejsza interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego), co oznacza, że w przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, bądź celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan faktyczny, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych”.
Czytaj: Czy interpretacje podatkowe są zgodne z Konstytucją?>>
‒ Organy podatkowe od lat starają się ignorować interpretacje indywidualne ‒ powiedział nam prof. UMK dr hab. Wojciech Morawski, kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych UMK w Toruniu. Teraz, jak podkreśla, wystarczy drobna choćby różnica w opisie stanu faktycznego, aby urzędnicy zakwestionowali użyteczność wydanej podatnikowi interpretacji indywidualnej. ‒ Dzięki interpretacjom jest mniej sporów merytorycznych, w jakimś stopniu nadal zmniejszają one ich ilość ‒ ocenia Wojciech Morawski. Z drugiej strony, jak twierdzi, podatnicy zmuszeni są unikać sytuacji, w których opis wskazywałby na możliwość zastosowania różnych wariantów „rozwoju sytuacji”. Nie chcą bowiem narazić się na zarzut, że wniosek jest wielowariantowy, a więc – zgodnie z niejednym wyrokiem NSA - nie powinien być rozpatrzony ‒ Tymczasem nie zawsze podatnik wie, jak w szczegółach przebiegnie zdarzenie, o którego opodatkowanie pyta. To jest ewidentny efekt mrożący tej linii orzeczniczej ‒ uważa Morawski.
Nieliczne interpretacje chronią podatników
Józef Banach, radca prawny, partner w kancelarii InCorpore Banach Szczypiński Partnerzy twierdzi, że pewnie aż 90 proc. wydawanych interpretacji nie chroni podatników. Także on uważa, że wynika to z różnic, jakich dopatruje się urząd skarbowy w trakcie kontroli między opisanym przez podatnika we wniosku o interpretację stanem faktycznym a sytuacją stwierdzaną przez urzędników. ‒ Przy czym, co ważne, często nie są to różnice, które wpływałyby na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie ‒ zaznacza mec. Banach. I dodaje: Mówiąc obrazowo, to jest metodyczne „zabijanie” instytucji interpretacji podatkowych.
‒ Zawsze traktowałam interpretacje podatkowe jako sprawdzian jakości prawa. Jeżeli przez lata wpływała tak ogromna liczba wniosków, to dla ustawodawcy powinien to być sygnał do poprawy jakości prawa. Tymczasem żadnej takiej reakcji nie było ‒ powiedziała nam Dorota Szubielska, radca prawny, kierująca praktyką podatkową kancelarii Radzikowski, Szubielska i Wspólnicy Sp. k. Przyznaje, że z jej doświadczenia ze spraw spornych, które prowadzi, niezbicie wynika, że organy szukają pretekstu do zakwestionowania posiadanej przez podatnika interpretacji. ‒ Organy deprecjonują interpretacje, bo zawsze znajdą przysłowiowy włos w zupie, by wyeliminować skutek ochronny wydanej wcześniej interpretacji ‒ podkreśla mec. Szubielska.
Postępowanie merytoryczne… w sądzie
Najlepszym odzwierciedleniem tego, jak do sprawy interpretacji indywidualnych podchodzi administracja skarbowa jest sytuacja w sądach administracyjnych.
„W 2018 r. do Izby Finansowej wpłynęło 6314 skarg kasacyjnych oraz 26 skarg o wznowienie postępowania, z czego 39 proc. (2489) dotyczyło spraw z zakresu podatku od towarów i usług, 22 proc. (1399) podatku dochodowego od osób fizycznych, a 8 proc. (521) podatku dochodowego od osób prawnych. Wśród wszystkich skarg kasacyjnych zarejestrowanych w tym okresie statystycznym interpretacje indywidualne wydawane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych stanowiły ponad 27 proc. (1541 spraw), ponadto wpłynęły 154 skargi kasacyjne od interpretacji indywidualnych wydawanych przez inne organy. Liczba skarg dotyczących interpretacji stale pozostaje wysoka” ‒ czytamy w „Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2018 roku” Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla porównania dodajmy, że w 2017 r. interpretacje indywidualne stanowiły ponad 21 proc. (1315 spraw) wpływu, a w 2016 r. ‒ 20,6 proc. (1195 spraw).
Jeszcze lepiej obrazują to dane, które otrzymaliśmy z Wydziału Informacji Sądowej NSA. Wynika z nich, że w 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło 20 229 skarg kasacyjnych (w 2017 r. ‒ 17 746), w tym 1718 skarg kasacyjnych dotyczących interpretacji podatkowych (w 2017 r. ‒ 1506).
W 2018 r. NSA załatwił 18 959 skarg kasacyjnych, z czego uwzględnił: 3176, oddalił: 12 467, a 3316 skarg kasacyjnych załatwił w inny sposób. W tym okresie NSA załatwił 1172 skargi kasacyjne dotyczące interpretacji podatkowych, z czego uwzględnił: 264, oddalił: 833, a 75 skarg kasacyjnych załatwił w inny sposób.
Dla porównania dodajmy, że w 2017 r. NSA załatwił 19 192 skargi kasacyjne, z czego uwzględnił: 3882, oddalił: 12 984, załatwił w inny sposób: 2326 skarg kasacyjnych. W omawianym okresie NSA załatwił 1287 skarg kasacyjnych dotyczących interpretacji podatkowych, z czego uwzględnił: 292, oddalił: 782, załatwił w inny sposób: 213 skarg kasacyjnych dotyczących interpretacji indywidualnych.
A jak to wygląda na przykładzie Krajowej Informacji Skarbowej, w której gestii pozostaje wydawanie interpretacji?
Z „Informacji o działalności Krajowej Informacji Skarbowej za 2018 rok” wynika, że liczba wszystkich rozstrzygnięć (m.in. interpretacje, postanowienia o odmowie, postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, postanowienia o zastosowaniu interpretacji ogólnej, inne), jakie zostały wydane w 2018 r. w sprawach związanych z pisemnymi interpretacjami podatkowymi wyniosła 30 857. KIS w tym czasie wniosła 963 skargi kasacyjne w sprawach związanych z indywidualnymi interpretacjami przepisów prawa podatkowego, a wnioskujący ‒ 511.
|
Liczba wydanych interpretacji podatkowych |
|
|
2018 r. |
23.529 |
|
2017 r. |
25.718 |
|
2016 r. |
33.605 |
|
2015 r. |
37.710 |
|
2014 r. |
37.891 |
|
2013 r. |
36.147 |
|
2012 r. |
36.816 |
|
2011 r. |
35.929 |
|
2010 r. |
30.920 |
|
2009 r. |
28.153 |
|
2008 r. |
24.229 |
Źródło: Krajowa Informacja Skarbowa
Co dalej z interpretacjami?
Zdaniem mec. Józefa Banacha, to, co dzieje się obecnie ze stosowaniem prawa w zakresie interpretacji indywidualnych jest powodem do zmiany procedury ich wydawania.
‒ Zawsze uważałem, że procedura powinna być dwuinstancyjna, ale w obrębie jedynie organów administracji podatkowej. Podatnik pyta o stanowisko organów i albo go akceptuje, albo nie. Ministerstwo Finansów zdecydowało się na wprowadzenie odwołania do sądów administracyjnych, co wydatnie wydłużyło postępowanie i spowodowało, że sądy administracyjne zostały zmuszone dodatkowo do rozstrzygania rozlicznych hipotetycznych stanów faktycznych. W efekcie czas rozstrzygania przez sądy administracyjne skarg na ostateczne decyzje organów podatkowych wydawanych w postępowaniach podatkowych uległ znacznemu wydłużeniu. Dziś podatnicy czekają na jego zakończenie latami, co jest nie do przyjęcia z punktu widzenia podatnika, który zmuszony jest uregulować rzekomą należność i oczekuje możliwie szybkiego rozstrzygnięcia sporu ‒ podkreśla Józef Banach.
Mec. Dorota Szubielska podziela ten pogląd. Zauważa przy tym, że tak duża liczba interpretacji, którymi zajmują się sądy ma istotny wpływ na ograniczenie prawa do sądu podatników, którzy skarżą decyzje wymiarowe.
Prof. Wojciech Morawski uważa natomiast, że to, co się dzieje obecnie z interpretacjami indywidualnymi nie jest kwestią przepisów prawa, lecz raczej mentalności urzędników. ‒ To skutek dążenia do efektywności systemu podatkowego za wszelką cenę ‒ mówi. Według niego, mogą ją zmienić sądy administracyjne przyznając podatnikom ochronę wynikającą z interpretacji w sytuacjach, gdy organ bezzasadnie jej odmawia podatnikowi.