Prezydent złożył wniosek do TK w sprawie ustawy o PIP

We wtorek, 21 lipca 2026 r., został złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek prezydenta Karola Nawrockiego w sprawie zmian w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Prezydent zaskarżył przepisy przyznające inspekcji pracy prawo do przekształcania umów cywilnoprawnych w umowy o pracę w drodze decyzji administracyjnej oraz przepisy podnoszące kary grzywny za wykroczenia przeciwko prawom pracownika. Te ostatnie uznał za sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności.

Chodzi o ustawę z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2026 r., poz. 473), którą prezydent Karol Nawrocki podpisał w czwartek, 2 kwietnia 2026 r. i - jak pisaliśmy w serwisie Prawo.pl - do 8 lipca 2026 r. wniosku do TK nie skierował. Wczoraj, w odpowiedzi na nasze pytania z 8 lipca, Kancelaria Prezydenta RP przekazała, że wniosek Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustawy z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw został złożony 21 lipca br.

Czytaj również: Miczek: Zmiany dot. PIP odbiją się niekorzystnie na sądach i finansach publicznych>>

Co zaskarżył prezydent?

Karol Nawrocki zarzucił ustawie niezgodność:

1.    art. 1 pkt 2 lit b. tiret pierwsze dodającemu w art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 1712, z późn. zm.) nowy pkt 7a z art. 31 ust. 1 i 2, art. 20 i art. 65 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.    Art. 3 pkt 1-3 wprowadzającym zmiany w art. 281 i 282 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 277, 807, 1423 i 1661 oraz z 21026 r. poz. 25) oraz art. 6 pkt 1 i 2 wprowadzającym zmiany w art. 96 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2025 r., poz. 860, 1178, 1661, 1814, 1818 i 1872) z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności.

- Wprowadzone do ustawy zaskarżone regulacje, mające urzeczywistnić cel dokonania nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i innych ustaw, wywołują w mojej ocenie poważne wątpliwości co do konieczności ich ustanowienia oraz prawidłowości przyjętych rozwiązań i zachowania standardów określonych w  Konstytucji - napisał na wstępie wniosku prezydent Nawrocki.

Przedmiot kontroli stanowi art. 1 pkt 2 lit. b tiret pierwsze zaskarżonej ustawy, który dodaje w art. 11 ustawy o PIP nowy pkt 7a, na podstawie którego w razie stwierdzania, w drodze decyzji, istnienia stosunku pracy, w sytuacji kiedy zawarto umowę cywilnoprawną lub kiedy osoba faktycznie świadczy pracę za wynagrodzeniem w warunkach, w których zgodnie z art. 22 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy powinna być zawarta umowa o pracę, przy czym warunkiem wydania decyzji jest niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2. Artykuł 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się.

Zobacz w LEX: Nowe uprawnienia PIP do przekształcania umów w umowy o pracę – co to oznacza dla pracodawców >

-  Pod pojęciem stosunku pracy rozumie się relację łączącą podmiot zatrudniający z podmiotem zatrudnianym, którą to relację, w przeważającym zakresie,  kształtują normy o charakterze prywatnoprawnym. Stosunek pracy jako instytucja prawa prywatnego jest więc, co do zasady, regulowany metodą cywilistyczną (tzw. metodą równorzędności), którą to metodę - w przeciwieństwie do metody administracyjnoprawnej (tzw. metody podporządkowania, metody władczej) - charakteryzuje równorzędność stron stosunku prawnego oraz ich niezależność (w ujęciu prawnym) względem siebie.  Tak więc pomimo funkcji ochronnej prawa pracy, która w praktyce obrotu prawnego realizowana jest m.in. przez czynności kontrolne PIP okazuje się, że natura stosunku pracy - jako stosunku regulowanego normami prawa prywatnego - pozostaje niezmieniona. Typologicznie stosunek pracy podlega zatem takiej samej kwalifikacji, jak stosunki prawne łączące podmioty prawa cywilnego, prawa rodzinnego, czy prawa gospodarczego prywatnego (handlowego). W ramach tego stosunku jego strony korzystają z dużej swobody kreowania postanowień umowy, w oparciu o którą praca ta będzie świadczona - czytamy we wniosku.

Kontrola PIP – jak sprawdzić umowy i ograniczyć ryzyko ich przekształcenia w umowy o pracę - czytaj w LEX >

Jak wskazuje dalej prezydent, swoboda podjęcia pracy przez jednostkę rozumiana jako „prawo do pracy” może być rozpatrywana jako jedna z wolności człowieka lub jedno z jego praw. Dalej też zauważa, że na prawo do pracy składa się wiązka różnorodnych uprawnień. Stanowią ją: swoboda w zakresie podjęcia decyzji o rozpoczęciu, kontynuowaniu i zakończeniu pracy, a także ochrona trwałości zatrudnienia, prawo do minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz prawo do wolności od pracy w okresie urlopu i w dniach wolnych od pracy. - W ramach prawa do pracy samo pojęcie „pracy” należy rozumieć możliwie szeroko. Nie oznacza ono jedynie pracy zarobkowej w ramach zatrudnienia pracowniczego, ale również pracę wykonywaną we wszelkich formach działalności gospodarczej prowadzonej na rachunek własny, jak również w postaci wolnych zawodów - podkreśla prezydent we wniosku. I dodaje, że z uwagi na swobodę jednostki w zakresie podejmowania i kontynuowania pracy prawo to jest jedną z wolności człowieka. Jednostka sama decyduje, czy chce skorzystać z przynależnych jej uprawnień oraz na podstawie jakiego rodzaju umowy będzie ją świadczyła, a rolą organów publicznych jest jedynie stworzenie warunków, w których możliwa będzie realizacja tych uprawnień. W ramach przyznanej jednostce swobody do podejmowania pracy korzysta ona z wolności zawierania umów także w zakresie szeroko rozumianego prawa pracy.

- Swoboda zawierania umów, stanowiąca emanację wolności osobistych i gospodarczych oraz istoty społecznej gospodarki rynkowej, jak również wolność pracy może zostać przez prawodawcę ograniczona na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawowa ingerencja jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy jest konieczna w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - czytamy dalej we wniosku.

Zobacz w LEX: Przekształcanie przez PIP umów cywilnoprawnych w umowę o pracę - konsekwencje dla pracodawcy - analiza >

Prezydent wskazuje też na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte odnośnie kwestionowanego rozwiązania prawnego dotyczącego przyznanego PIP środka władczego umożliwiającego stwierdzanie, w drodze decyzji, istnienia stosunku pracy. - Nie sposób zaaprobować rozwiązania, które poprzez instytucję przynależną prawu administracyjnemu, cechującą się jednostronnym i władczym oddziaływaniem na prawa i obowiązki obywateli, ma regulować stosunki cywilnoprawne, które ze swej istoty, zarówno w zakresie ich powstania jak i ich treści, powinny być uzależnione od woli stron - podkreśla Karol Nawrocki. I dalej zauważa, że mając na względzie dotychczasowe podejście Państwowej Inspekcji Pracy do definiowania stosunku pracy w kontekście brzmienia art. 22 par. 1 i par. 1(1) Kodeksu pracy (zgodnie z którym przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem a zatrudnienie w powyżej opisanych warunkach jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy), istnieje uzasadniona obawa, że przewidziane w ustawie uwzględnienie woli stron w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji, będzie miało wymiar iluzoryczny.

Zdaniem prezydenta, samo powoływanie się na fakt sporadycznego korzystania w dotychczasowej działalności Państwowej Inspekcji Pracy z instrumentów procesowych, jakie przewiduje art. 63 k.p.c. nie może stanowić o konieczności wyposażenia PIP w całkowicie „nowatorską” konstrukcję procesową do wydawania decyzji administracyjnych, które ze względu na treść rozstrzygnięcia mają w swojej istocie konkurować z orzeczeniami sądów powszechnych. - Jak wskazano powyżej istnieją już w systemie prawnym instrumenty procesowe umożliwiające PIP realizację zadań objętych zaskarżoną regulacją. Przytoczone statystyki jednoznacznie potwierdzają, iż PIP nader rzadko korzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych. Fakt ten nie może jednak uzasadniać wprowadzenia ograniczeń sprzecznych ze wskazanymi zasadami Konstytucji - wskazuje Karol Nawrocki. I dodaje: - Tym samym w ocenie wnioskodawcy nie został spełniony podstawowy warunek wprowadzenia ograniczeń zasady wolności umów oraz wolności pracy, to jest istnienie konieczności uchwalenia przyjętych rozwiązań prawnych, pomimo istnienia już w tym przedmiocie stosownych regulacji, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Czytaj też w LEX: Polecenie inspektora pracy – pierwszy krok w kierunku stwierdzenia stosunku pracy >

Drastyczne podwyższenie wysokości kar grzywny

Kolejnym, w opinii prezydenta - obszarem naruszenia Konstytucji jest kwestia zaostrzenia przepisów o charakterze represyjnym poprzez drastyczne podwyższenie wysokości kar grzywny za popełnienie wykroczeń przeciwko prawom pracownika.

Prezydent zauważa m.in., że w systemie polskiego prawa karnego, wobec prawa wykroczeń zastosowano nieco inne reguły odpowiedzialności niż w stosunku do prawa stricte karnego. - W odniesieniu do czynów zabronionych stanowiących wykroczenia ustawodawca pozwala na szybsze i prostsze przypisanie odpowiedzialności i sankcji, nawet kosztem gwarancji procesowych (zwłaszcza w postępowaniu mandatowym). Wszystkie te odrębności od zasad przewidzianych w postępowaniu karnym usprawiedliwiane są tym, że odnoszą się do czynów o małym ciężarze gatunkowym, które są zagrożone stosunkowo niskimi karami. Tym samym drastyczne podniesienie możliwych do orzeczenia kar grzywny w odniesieniu do wykroczeń przeciwko prawom pracownika, które to wykroczenia, co należy podkreślić, mają w większości charakter blankietowy, stoi w jawnej opozycji do aksjologicznych podstaw różnicowania zasad ponoszenia odpowiedzialności w postępowaniu karnym i wykroczeniowym. Tym samym dwukrotne podwyższenie wysokości minimalnych i maksymalnych kar grzywny jest prima facie nieproporcjonalne i nie uwzględnia realiów funkcjonowania przedsiębiorstw w obecnych warunkach społeczno-gospodarczych, a w szczególności sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Wysokość możliwej do wymierzenia grzywny nie może pozostawać w oderwaniu od możliwości zarobkowych obywateli Polski, znacznego wzrostu kosztów prowadzenia działalności, w tym wzrostu cen energii, gazu czy paliw - zaznacza prezydent we wniosku do TK. Wskazuje przy tym, że na żadnym etapie prac legislacyjnych nie wskazano też, jakie funkcje kary i cele (poza odstraszaniem) ma wypełniać tak dotkliwe zaostrzenie odpowiedzialności za wykroczenia przeciwko prawom pracownika. Brak jakiejkolwiek analizy w tym zakresie może skłaniać tylko do jednego wniosku – mianowicie że wprowadzeniem przedmiotowej ustawy pragnie się osiągać wyłącznie cele represyjne i fiskalne, co nie może być uznane za prawidłowe działanie w demokratycznym państwie prawnym.

Cały wniosek Prezydenta RP dostępny jest tutaj. 

Czytaj też w LEX: 

• Zabezpieczenie roszczeń w sprawach związanych z przekształceniem umów cywilnoprawnych >
• Środki odwoławcze od decyzji i postanowień związanych z przekształceniem umów cywilnoprawnych >