Chodzi o projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (nr UD283), autorstwa Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Uwagi do niego zostały właśnie opublikowane na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL), choć proces uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania już dawno się zakończył. Nic dziwnego. Większość resortów krytycznie oceniła rozwiązania zaproponowane w projekcie. Wiele negatywnych opinii wpłynęło też w ramach konsultacji publicznych i opiniowania, a Rada Przedsiębiorczości zwróciła się wręcz do minister Agnieszki Dziemianowicz-Bąk oraz ministra Macieja Berka, przewodniczącego Komitetu Stałego Rady Ministrów, z apelem o wycofanie się z propozycji zawartych w obecnym brzmieniu projektu.
Czytaj również: Wydawana z mocą wsteczną decyzja PIP to niekonstytucyjne rozwiązanie >>
Niekonstytucyjne rozwiązanie
Sztandarowa propozycja MRPiPS, czyli przyznanie PIP uprawnienia do przekształcenia umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę w drodze decyzji wydawanej przez okręgowego inspektora pracy, w której miałaby być ustalana treść umowy o pracę (rodzaj umowy, data zawarcia i rozpoczęcia pracy, rodzaj i miejsce wykonywania pracy, wymiar czasu pracy i wynagrodzenie), i od której przysługiwałoby odwołanie do Głównego Inspektora Pracy i dalej – do sądu w trybie Kodeksu postępowania cywilnego, zostało ostro skrytykowane przez RCL. Według RCL, proponowane rozwiązanie należy ocenić negatywnie, z uwagi na zasadnicze wady prawne (konstytucyjne i systemowe) oraz poważne i często nieodwracalne skutki dla pracodawców. - Proponowana regulacja budzi wątpliwości na gruncie zasad określonych w Konstytucji RP. W szczególności istotne zastrzeżenia budzi przeniesienie na poziom decyzji administracyjnej kwestii związanych z kształtowaniem treści umowy o pracę - w ocenie Rządowego Centrum Legislacji narusza to bowiem konstytucyjne zasady: swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wolności wyboru i wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy – podkreśla Monika Salamończyk, wiceprezes RCL.
Po pierwsze, jak dalej wskazuje, umowa o pracę w systemie prawa jest traktowana jako umowa prywatnoprawna, której strony, co do zasady, są równorzędne, a jej ważne zawarcie wymaga zgodnego oświadczenia woli pracownika i pracodawcy (art. 11 Kodeksu pracy). Tymczasem z projektowanych przepisów ustawy nie wynika w żadnym stopniu, czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej, ustalającej treść umowy o pracę, w jakimkolwiek zakresie byłaby brana pod uwagę wola stron tego stosunku prawnego oraz czym miałby się kierować OIP, określając poszczególne elementy treści tej umowy (jedynie w odniesieniu do wynagrodzenia przesądzono w projekcie, że zostanie wskazane minimalne wynagrodzenie za pracę, jeżeli na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie będzie możliwe ustalenie kwoty wynagrodzenia przez OIP).
Czytaj też w LEX: Przewodnik po zmianach w prawie pracy 2025 >
I po drugie, nieprawidłowe jest również w ocenie RCL nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności „na przyszłość” w zakresie skutków, jakie przepisy prawa pracy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy oraz obowiązkami w zakresie podatków i ubezpieczeń społecznych powstałymi od dnia jej wydania (projektowany art. 34 ust. 2d). Ustalenie istnienia stosunku pracy na drodze sądowej (czyli po przeprowadzeniu rozprawy) zawiera gwarancję uwzględnienia woli (interesów) stron stosunku prawnego, którego spór dotyczy, co w przypadku ustalania umownego stosunku jest szczególnie istotne. Projektowane rozwiązanie (czyli uwzględnienie przez sąd interesu stron już po wykonaniu decyzji) nie może zatem zostać uznane za proporcjonalne w kontekście norm wymagań wynikających w tym zakresie z Konstytucji RP.
Zobacz też szkolenie online w LEX: Prace szczególnie niebezpieczne pod kontrolą PIP >
Co więcej, jak zauważa RCL, w niektórych zawodach na równi są dopuszczalne w przepisach ustawowych różne podstawy prawne świadczenia pracy tego samego rodzaju (np. zawody medyczne czy zawody prawnicze), nasuwa się pytanie, czy proponowana regulacja nie doprowadzi do nierówności tego rodzaju, że a priori (a nie na podstawie wyraźnego przepisu ustawy) wykluczy się możliwość zawierania innych niż umowa o pracę umów w niektórych branżach (gdyż niejako z góry będą one w obszarze zainteresowania inspektorów pracy, np. budownictwo czy firmy sprzątające). – Takie wykluczające podejście stałoby bowiem w pewnej sprzeczności z regulacjami, które mają na celu zachęcenie do podejmowania i prowadzenia własnej działalności gospodarczej (np. tzw. ulga na start, czyli zwolnienie z płacenia składek na ubezpieczenie społeczne przez sześć pełnych miesięcy przez przedsiębiorcę rozpoczynającego działalność gospodarczą) – zaznacza Monika Salamończyk. RCL nie jest w swojej opinii odosobnione.
Sprawdź również książkę: Sądowe postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy >>
Szereg krytycznych uwag w tej kwestii zgłosiło też Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Resort wskazał m.in., że w przypadku niektórych stosunków cywilnoprawnych zawarta przez strony umowa może niekiedy nie precyzować na piśmie niektórych elementów określonych w decyzji – oznacza to, że organ może nie znaleźć w zebranym materiale dowodowym wystarczających podstaw do ustalenia wszystkich warunków pracy i płacy, a zatem określając te elementy samodzielnie w decyzji, może zastąpić strony w swobodnym kształtowaniu umowy o pracę. Co więcej, wydanie decyzji będzie skutkowało przedłużającym się stanem niepewności prawnej po stronie przedsiębiorców.
Według MRiT, w niektórych przypadkach nie będzie łatwo inspektorom ocenić, która z szeregu następujących po sobie umów cywilnoprawnych była w rzeczywistości umową o pracę. - Nie wyjaśniono nadto kto będzie ponosił odpowiedzialność finansową za błędne ustalenie w decyzji PIP istnienia stosunku pracy, jeśli decyzja zostanie uchylona lub zmieniona przez sąd pracy, np. z tytułu udzielenia przez przedsiębiorcę będącego stroną decyzji rzekomemu pracownikowi nienależnego mu urlopu wypoczynkowego. Ma to szczególne znaczenie w związku z tym, że decyzje będą podlegać natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków, jakie przepisy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy, od dnia wydania decyzji – dodaje MRiT.
Zobacz procedurę w LEX: Przeprowadzenie kontroli zakładu pracy przez Państwową Inspekcję Pracy >
Także Ministerstwo Finansów i Gospodarki jest zdania, że przepis ten w niektórych sytuacjach może budzić pewne kontrowersje także ze strony pracowników. - W praktyce gospodarczej funkcjonuje pewna grupa osób - np. zatrudnieni na kontraktach cywilnych lub na umowach B2B, które z różnych względów, mogą nie być zainteresowane zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę. Tym samym regulacja ta, pomimo swych zalet, może w sposób negatywny oddziaływać na część osób funkcjonujących na rynku pracy, a nawet być wbrew ich woli. Jest to istotne, gdyż (…) decyzje (…) podlegać będą natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków, jakie przepisy prawa pracy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy oraz obowiązkami w zakresie podatków i ubezpieczeń społecznych powstałymi od dnia jej wydania, a wniesienie odwołania nie będzie wstrzymywać wykonania decyzji Państwowej Inspekcji Pracy w tym zakresie – pisze Hanna Majszczyk, wiceminister finansów.
Czytaj też w LEX: Rewolucja w PIP. Nowe uprawnienia inspekcji pracy - projekt >
Cena promocyjna: 224.1 zł
|Cena regularna: 249 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 174.3 zł
Resort sprawiedliwości krytycznie o odrębnym postępowaniu sądowym
Negatywnie oceniony został również pomysł wprowadzenia postępowania odrębnego, w ramach którego sąd powszechny (in casu sąd pracy) miałby rozpoznawać odwołania od decyzji wydawanych przez organ administracji publicznej – Głównego Inspektora Pracy, na skutek odwołania od decyzji okręgowego inspektora pracy. - Rozwiązanie takie należy ocenić krytycznie – podkreśla Arkadiusz Myrcha, wiceminister sprawiedliwości, w opinii do projektu. Jak wskazuje, projekt przewiduje dwuinstancyjny tryb odwoławczy: od decyzji okręgowego inspektora pracy ma przysługiwać odwołanie do Głównego Inspektora Pracy, a dopiero następnie - od decyzji GIP - odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w k.p.c. Odwołanie do sądu stanowiłoby w istocie trzecią instancję od decyzji okręgowego inspektora pracy, co jest typowe dla postępowań administracyjnych, w których decyzja organu wyższego stopnia podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie projekt zmierza w kierunku przeciwnym do prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, działającej przy Ministrze Sprawiedliwości, które zmierzają do zmniejszenia liczby postępowań odrębnych w k.p.c. Sytuacje, w których sądy powszechne – zamiast sądów administracyjnych – rozpoznają odwołania od decyzji administracyjnych, mają charakter asystemowy, a dalsze poszerzanie ich zakresu stoi w kontrze do dążenia Komisji i Ministra Sprawiedliwości do ograniczenia kognicji sądów powszechnych – podkreśla wiceminister Myrcha. I dodaje: - Intencja zachowania merytorycznej kontroli decyzji inspektora pracy nie może stanowić wystarczającego argumentu, aby sprawy publicznoprawne przenosić na forum sądu powszechnego, zamiast naturalnej dla tych spraw kognicji sądów administracyjnych.
Zobacz też w LEX: Zmiany w prawie pracy w 2026 r. >
Czytaj również: Będzie odrębne postępowanie sądowe w sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy >>
MRPiPS forsuje zmodyfikowane rozwiązanie
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie rezygnuje z ustalania istnienia stosunku pracy przez inspektora pracy. W najnowszej wersji projektu z 16 października rozbudowane zostały zmiany w art. 34 ustawy o PIP. Ministerstwo wprowadziło m.in. przepis, zgodnie z którym decyzja będzie zawierała także uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie, że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2c).
Ponadto na mocy nowego ust. 2g, decyzja w zakresie, w jakim stwierdza istnienie stosunku pracy za okres od dnia nawiązania stosunku pracy do dnia jej doręczenia pracodawcy, będzie wywoływała skutki prawne po dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a w przypadku wniesienia odwołania do sądu – od dnia, w którym orzeczenie sądu stało się prawomocne.
W projekcie pojawił się też nowy ust. 2h, w myśl którego wydanie decyzji przez inspektora pracy nie będzie mogło być podstawą jakiegokolwiek niekorzystnego traktowania pracownika, zwłaszcza nie będzie mogło stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie stosunku pracy lub jego rozwiązanie bez wypowiedzenia przez pracodawcę.
Projektodawca wciąż zakłada, że projektowana ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2026 r.
Zobacz też w LEX linie orzecznicze:
Brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w decyzji nakazowej inspektora pracy >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
