Polecenie inspektora pracy nie zawsze zakończy się decyzją
Nawet wydanie przedsiębiorcy polecenia przez inspektora pracy nie będzie równoznaczne z koniecznością przekształcenia umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę, jeśli polecenie będzie dotyczyło usunięcia naruszeń w funkcjonowaniu umowy cywilnoprawnej. Zresztą sam Główny Inspektor Pracy przyznaje, że w tym przypadku polecenie będzie sprowadzało się do usunięcia z umowy cywilnoprawnej zapisów charakterystycznych dla stosunku pracy. Zdaniem prawników wydanie polecenia to danie czasu na zmiany w umowach, aby nie posiadały cech umowy o pracę. W efekcie liczba wydawanych przez PIP decyzji wcale nie będzie tak duża, jak się powszechnie uważa.
Na podpis prezydenta czeka ustawa z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw, która przyznaje inspektor pracy nowe uprawnienie do przekształcania umów cywilnoprawnych i B2B w umowy o pracę. Jak wynika z informacji dostępnych na stronie internetowej Sejmu, ustawa została przekazana prezydentowi do podpisu w piątek, 13 marca 2026 r. Zgodnie zaś z art. 122 Konstytucji RP, prezydent ma 21 dni od dnia jej przekazania przez marszałka Sejmu na podjęcie decyzji, czy ją podpisze i zarządzi jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw albo skieruje do Trybunału Konstytucyjnego. Może też przekazać ustawę do Sejmu wraz z umotywowanym wnioskiem w celu jej ponownego rozpatrzenia. Jaką decyzję podejmie Karol Nawrocki, dowiemy się najpóźniej w najbliższy piątek, 3 kwietnia.
Czytaj też w LEX: Zmiany w PIP przyjęte. Nowe uprawnienia inspekcji pracy >
Polecenie w sytuacji naruszenia przepisów
Chodzi o ustawę z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw i zmieniany nią art. 11 ustawy o PIP. Przepis, który dotyczy uprawnień organów PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, ma zyskać nowy ust. 7a. Na jego mocy PIP ma być uprawniona do stwierdzania, w drodze decyzji, istnienie stosunku pracy, w sytuacji kiedy zawarto umowę cywilnoprawną lub kiedy osoba faktycznie świadczy pracę za wynagrodzeniem w warunkach, w których zgodnie z art. 22 par. 1 Kodeksu pracy powinna być zawarta umowa o pracę. Przy czym warunkiem wydania decyzji jest niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2. Ten zaś nowy ust. 2 stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy, po umożliwieniu stronom stosunku prawnego zajęcia stanowiska, są uprawnione również do wydania polecenia usunięcia naruszeń dotyczących:
- funkcjonowania umowy cywilnoprawnej lub
- nie zawarcia umowy o pracę – w sytuacji gdy w stosunku prawnym łączącym strony dominują cechy stosunku pracy określone w art. 22 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy.
W opinii Magdaleny Januszewskiej, radcy prawnego, specjalizującej się w sprawach z zakresu prawa pracy i zabezpieczeń społecznych, szczególnie w tym pierwszym przypadku, gdy relacja ma cechy zarówno cywilnoprawne, jak i pracownicze, wydanie polecenia przez inspektora pracy da czas podmiotowi i osobie fizycznej na takie jej ułożenie, by cech stosunku pracy nie zawierała – jeśli taka jest wola stron. Nie będzie też potrzeby wydawania decyzji, jeśli strony dostosują się do polecenia PIP. – Przy tej konstrukcji, tzn. gdy wydanie decyzji musi być poprzedzone poleceniem, może się okazać, że wbrew obawom, liczba wydawanych przez PIP decyzji wcale nie będzie tak duża, jak się powszechnie wydaje – mówi serwisowi Prawo.pl mec. Januszewska.
Czytaj również: Miczek: Zmiany dot. PIP odbiją się niekorzystnie na sądach i finansach publicznych>>
- Zasadniczym założeniem projektu jest wyposażenie inspektora pracy w kompetencję do zobligowania stron danego stosunku prawnego do doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w sytuacji, gdy w toku kontroli zostanie ustalone, iż stosunek ten wykazuje cechy właściwe stosunkowi pracy w rozumieniu art. 22 par. 1 Kodeksu pracy, bądź gdy stwierdzone zostaną inne naruszenia przepisów prawa pracy. W tym celu inspektor pracy, w razie ujawnienia nieprawidłowości, będzie zobligowany do wydania polecenia skierowanego do stron stosunku prawnego, wskazującego na konieczność jego ukształtowania w sposób odpowiadający obowiązującym normom prawnym. Realizacja tego polecenia będzie mogła nastąpić dwojako.
Po pierwsze, strony będą mogły zawrzeć umowę o pracę. Jeżeli taka czynność zostanie dokonana i uzyska aprobatę inspektora pracy, postępowanie zostanie zakończone bez potrzeby podejmowania dalszych czynności administracyjnych. Po drugie, strony będą mogły ukształtować łączący je stosunek cywilnoprawny – w zakresie jego treści lub sposobu realizacji – w taki sposób, aby usunąć elementy charakterystyczne dla stosunku pracy oraz wyeliminować zarzuty niezgodności z przepisami prawa pracy. Inspektor pracy zostanie wyposażony w kompetencję do dokonania oceny prawidłowości realizacji wydanego polecenia. W przypadku oceny pozytywnej, postępowanie również zostanie zakończone. Natomiast ocena negatywna stanowić będzie podstawę do wszczęcia przez okręgowego inspektora pracy postępowania administracyjnego i albo wydania decyzji ustalającej istnienie stosunku pracy, albo wytoczenia powództwa o ustalenie istnienia lub treści stosunku pracy – wyjaśniali autorzy projektu w uzasadnieniu (druk sejmowy nr 2250).
Na przepis ten uwagę zwracała Iwona Kozera-Rytel, główny legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu w trakcie posiedzenia senackiej Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej w czwartek, 12 marca 2026 r., zaznaczając na wstępie, że ze względu na szybkie tempo procedowania i szczegółowy, i specjalistyczny charakter analizowanego przez aktu prawnego, Biuro Legislacyjne nie miało możliwości dokonania pełnej i wszechstronnej analizy wszystkich techniczno-legislacyjnych i merytorycznych aspektów nowelizacji. - Nie byliśmy w stanie przygotować pisemnej opinii. Nie mieliśmy wystarczająco dużo czasu na przeanalizowanie ostatecznego tekstu ustawy, w szczególności tego, czy w następstwie przyjętych w drugim czytaniu poprawek nie należałoby dokonać jeszcze jakichś dodatkowych korekt – podkreśliła Iwona Kozera-Rytel. Przechodząc zaś do art. 11 ust. 2, Iwona Kozera-Rytel powiedziała: - Zgodnie z tym przepisem właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione również do wydawania polecenia usunięcia naruszeń dotyczących funkcjonowania umowy cywilnoprawnej. W naszej ocenie to sformułowanie „funkcjonowanie umowy” może budzić wątpliwości interpretacyjne, jest nie do końca precyzyjne. Nie wiadomo, czy tutaj chodzi o treść umowy, czy zasady jej wykonywania, czy sposób wykonywania, może o rozliczenia. Być może warto by było jeszcze zastanowić się nad ewentualnym doprecyzowaniem. Podobnie jest w punkcie 2, zgodnie z którym organy PIP będą mogły również wydać polecenie usunięcia naruszeń dotyczących niezawarcia umowy o pracę, gdy w stosunku prawnym łączącym strony dominują cechy stosunku pracy. Główna legislator Senatu wskazała, że określenie „dominują cechy stosunku pracy” jest takie ocenne i może dawać dosyć dużą swobodę interpretacji.
Czytaj też w LEX: Przegląd projektów rozporządzeń i ustaw z zakresu prawa pracy >
Według PIP polecenia będą najczęściej stosowane
Do kwestii poleceń dotyczących funkcjonowania umów cywilnoprawnych odniósł się Marcin Stanecki, Główny Inspektor Pracy, podczas czwartkowej Międzyuczelnianej konferencji „Ustalenie istnienia stosunku pracy i decyzja okręgowego inspektora pracy a przepisy postępowania administracyjnego i cywilnego w projekcie zmian do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy”. - Z racji tego, że te cechy stosunku pracy i cechy umowy cywilnoprawnej są bardzo pomieszane i czasem trudno jest je od siebie odróżnić, to boję się, że tych poleceń będzie dużo. Bo proszę zauważyć, że jeżeli te cechy stosunku pracy i cechy umowy cywilnoprawnej będą tyle samo ważyły, gdybyśmy je umieścili na wadze, i jeżeli będą występować w tym samym natężeniu, z tą samą siłą, będą sobie równe, to mamy brać pod uwagę wolę stron. Wtedy inspektor będzie kierował to polecenie dotyczące funkcjonowania umowy cywilnoprawnej i będzie wnioskował - nie będzie kazał, tylko będzie wnioskował - o to, żeby z umowy cywilnoprawnej usunąć zapisy charakterystyczne dla stosunku pracy. Bo mamy taki dualizm: inspektor może albo zakwestionować i wydać polecenie, żeby przekształcić (umowę – przyp. red.) albo wydać polecenie, żeby usunąć z umowy cywilnoprawnej zapisy charakterystyczne dla stosunku pracy – mówił Marcin Stanecki. Zwracał przy tym uwagę na ten dodawany ust. 2 do art. 11 ustawy o PIP. - Ministerstwo tłumaczyło to tym, że nie chce wprost tego zapisać, bo mamy się nie sugerować jako inspektorzy umową cywilnoprawną, tylko mamy po prostu przyglądać się tej pracy. Mamy badać i analizować te rzeczywiście wykonywane prace. Bo umowa może być super napisana, ale rzeczywistość może być zupełnie inna. No ale tak ministerstwo to interpretowało – podkreślił GIP.
Czytaj też w LEX: Zasady ustalania stażu pracy w 2026 r. >
Zdaniem Marcina Staneckiego, polecenie będzie tylko impulsem do negocjacji.
To nie jest polecenie o charakterze władczym - podkreślał Główny Inspektor Pracy. I przekonywał, że o niczym ono nie przesądza i podmiot kontrolowany może powiedzieć, że się nie zgadza z poleceniem i go nie wykona. Rolą inspektora będzie przekonywanie i siła argumentu do tego, żeby podmiot kontrolowany przekonać, bo podmiot kontrolowany nie będzie musiał tego polecenia wykonać. Cieszę się też, że upadły te pomysły, żeby wpisać termin do polecenia, bo były te poprawki, żeby był tam termin. W każdym razie nie ma terminu, polecenie musi być wykonane w czasie kontroli - mówił Marcin Stanecki.
Zdaniem Marcina Staneckiego, polecenia będą najczęściej stosowane przez PIP.
Polecenie będzie elementem konsultacji
- W trakcie prac w Sejmie wprowadzono kilka rozwiązań w ustawie, które w praktyce mogą wymusić na inspekcji uwzględnianie szeregu aspektów funkcjonowania umów cywilnoprawnych i większą ostrożność w podejmowaniu działań – zauważa Robert Lisicki, radca prawny, dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan. I wskazuje na dwa rodzaje polecenia, jakie wprowadza ustawa. Po pierwsze, polecenie usunięcia naruszeń dotyczących funkcjonowania umowy cywilnoprawnej, które ma na celu wyeliminowanie z umowy cywilnoprawnej elementów budzących wątpliwości, a po drugie - polecenie usunięcia naruszeń dotyczących nie zawarcia umowy o pracę – w sytuacji, gdy w stosunku prawnym łączącym strony dominują cechy stosunku pracy. – Polecenie samo w sobie nie wywołuje skutków, nie zobowiązuje przedsiębiorcy do podjęcia określonych działań. Natomiast jest jego wydanie jest warunkiem ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie decyzji – podkreśla Robert Lisicki. I dodaje: - Przepisy podkreśliły znaczenie woli stron przy badaniu charakteru umowy, ale w sytuacji, gdy dominują cechy umowy o pracę, to ta wola nie będzie przeważała.
Zdaniem Roberta Lisickiego, polecenie należy traktować jako pewien element konsultacji pomiędzy inspektorem a przedsiębiorcą i osobą fizyczną.
Zobacz też w LEX: Przewodnik po zmianach w prawie pracy 2026 r. >
