- Wniosek o przeliczenie mojego stażu pracy złożyłem do pracodawcy na początku roku i do dziś nie otrzymałem żadnej decyzji pracodawcy - napisał w mailu do redakcji Prawo.pl pracownik jednego z urzędów administracji publicznej. I dodał: - Nieoficjalnie mówi się, że w budżecie nie ma pieniędzy na ten cel.
Postanowiliśmy to sprawdzić.
- Temat jest mi dość dobrze znany, zgłębiałem go na przykładzie Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Wiem, że do dyrektora złożonych zostało ponad 600 wniosków o przeliczenie stażu, a na obecną chwilę przeliczono już ponad 300 - mówi nam Dominik Lach, przewodniczący Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej NSZZ „Solidarność”. I podkreśla: - Niestety w budżecie KAS nie zapewniono żadnych dodatkowych środków na ten cel. W ustawie budżetowej na 2026 rok mamy wyraźnie zapisany tylko 3-procentowy wzrost wynagrodzeń. Nie ma zapewnionych pieniędzy na przeliczenie stażu pracy. Jest on więc finansowany z bieżącego funduszu wynagrodzeń, czyli tak naprawdę z oszczędności na funduszu płac.
Czytaj również: Staż pracy po nowemu to także wyższe zasiłki i emerytury>>
Ocena Skutków Regulacji bez oceny skutków regulacji
Jak podkreśla Dominik Lach, nikt wcześniej nie próbował nawet oszacować kosztów, jakie te przepisy przyniosą dla pracodawców i pracowników. – U nas w Izbie są osoby, które po kilka lat pracowały w urzędach skarbowych na umowach zlecenia. Rekordzistka prawie przez 10 lat. To są koszty, które teraz poniosą nie tylko pracodawcy z powodu wyższych dodatków stażowych i konieczności wypłaty nagród jubileuszowych, które na skutek przeliczenia stażu pracy będą wypłacane szybciej. Tak naprawdę koszty, te poniosą pracownicy i funkcjonariusze, najczęściej ci, którzy nawet nie wystąpili o przeliczenie, a którzy dostaną w tym roku mniejsze nagrody, bo oszczędności na funduszu wynagrodzeń które normalnie powiększają fundusz nagród teraz zostaną w dużej części wykorzystane na wzrost stażowego - zaznacza Lach.
Zobacz też w LEX: Staż pracy 2026 w firmach i administracji - wyjaśnienia praktycznych problemów >
Jego słowa potwierdzają dokumenty z rządowego procesu legislacyjnego oraz rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw, który 25 czerwca 2025 r. wpłynął do Sejmu (druk sejmowy nr 1426).
- Projekt w art. 4 przewiduje, że proponowane przepisy ustawy będą obowiązywały od dnia 1 stycznia 2026 r. Niezbędne jest odpowiednie vacatio legis, aby pracodawcy mieli czas na ustalenie stażu pracy poszczególnych pracowników w świetle nowych przepisów (pracownicy muszą dostarczyć dokumenty, na podstawie których pracodawcy ustalą nowy staż pracy), dokonanie związanych z tym obliczeń, wprowadzenie ewentualnych zmian w przepisach zakładowych, jak również na zabezpieczenie środków na sfinansowanie nowych rozwiązań - czytamy w uzasadnieniu do projektu, który skierowany został do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania (nr UD 59). W Ocenie Skutków Regulacji do projektu, w źródłach finansowania MRPiPS wskazało: - Ewentualne skutki finansowe wynikające z projektowanej regulacji zostaną sfinansowane w ramach dotychczasowych limitów środków na wynagrodzenia pozostające w dyspozycji poszczególnych dysponentów. Proponowana zmiana dotycząca byłych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie wpływa na zwiększenie dochodów ani wydatków w części 19 budżetu państwa.
Czytaj też w LEX: Nowe zasady ustalania stażu pracy, od którego są uzależnione uprawnienia pracownicze >
Z kolei w dodatkowych informacjach (w OSR), w tym wskazaniu źródeł danych i przyjętych do obliczeń założeń resort pracy przyznał, że proponowana zmiana ustawy - Kodeks pracy będzie miała wpływ na wydatki w ramach funduszu wynagrodzeń u pracodawców, w tym w jednostkach sektora finansów publicznych. - Kwota ewentualnego zwiększenia wydatków w ramach ww. funduszu jest trudna do oszacowania z uwagi na brak informacji o liczbie pracowników, którzy skorzystają z uprawnień pracowniczych dotyczących zaliczenia do stażu pracy okresów wskazanych w projektowanej ustawie. Nie ma publicznie dostępnych informacji, które mogłyby być wykorzystane do szacunków związanych z liczbą osób, które mają wypracowane okresy na umowach zlecenia i prowadzenia działalności gospodarczej w podziale na sektor publiczny i sektor prywatny. Powyższe obliczenie jest oparte na autorskich założeniach, których przyjęcie jest konieczne do ustalenia przybliżonych (orientacyjnych) wartości skutków finansowych związanych z dodatkami stażowymi i nagrodami jubileuszowymi dla sektora publicznego i sektora prywatnego - zaznaczyło MRPiPS. I kontynuowało: - W związku z regulacją wzrosną wydatki związane z wynagrodzeniami w szeroko rozumianej sferze budżetowej (dodatek stażowy, wcześniejsze nagrody jubileuszowe, wyższe odprawy, wcześniejsze nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni (konieczność sfinansowania ewentualnych zastępstw). Około 40 proc. wysokości wzrostu dodatku stażowego stanie się dochodem budżetu państwa i JST (jako wpływy ze składek i podatku dochodowego). Część środków wydatkowanych na nagrody jubileuszowe stanie się dochodem sektora finansów publicznych (podatek dochodowy).
Czy w związku z nowymi regulacjami dotyczącymi zaliczania stażu konieczna jest zmiana treści informacji przekazywanych pracownikom przy zawieraniu umowy o pracę? - sprawdź w LEX >
Saldo ogółem zmian dla sektora finansów publicznych w roku wprowadzenia przepisów i przez 10 kolejnych lat, oszacowane przez MRPiP, było ujemne i wyniosło 14 333,6 mln zł, w tym tylko dla budżetu była to kwota 12 071,4 mln zł, a dla JST – 12 052,1 mln zł. Jednak w projekcie, który trafił do Sejmu kwoty te zostały zmniejszone odpowiednio do 5766,1 mln zł (saldo ogółem), 6969,7 mln zł (budżet państwa) i 4214,8 mln zł (JST). Zmalała też kwota wydatków ogółem z szacowanych pierwotnie 27256,4 mln zł do 15120,4 mln zł.
Czytaj również: Rozliczanie nowych okresów zaliczanych do stażu pracy może być trudne>>
Jeszcze na etapie uzgodnień międzyresortowych Grzegorz Karpiński, sekretarz stanu, zastępca szefa KPRM, odnosząc się do stwierdzenia w OSR o „ewentualnych skutkach finansowych”, które zostaną sfinansowane w ramach dotychczasowych limitów środków na wynagrodzenia pozostające w dyspozycji poszczególnych dysponentów, podkreślił: - Na chwilę obecną nie jest możliwe oszacowanie przez jednostki sfery budżetowej skutków finansowych wejścia w życie projektowanych zmian. OSR do ustawy również nie zawiera chociażby szacunkowych kosztów projektowanych zmian. Zwiększone wydatki będą wynikały m.in. ze zwiększenia dodatków za wieloletnią pracę, wysokości przysługujących odpraw, wyższego wymiaru przysługującego urlopu wypoczynkowego. Skutki te w praktyce mogą okazać się na tyle znaczące, iż w niektórych przypadkach nie będzie możliwe ich sfinansowane w ramach dotychczasowych limitów środków na wynagrodzenia pozostające w dyspozycji poszczególnych dysponentów.
Czy okresy, w których pracownik pobierał zasiłek chorobowy – był zwolniony z opłacania składek – wliczają się do stażu pracy? - sprawdź w LEX >
Na ten sam fragment OSR uwagę zwracały także ministerstwa. Przykładowo Wiesław Szczepański, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, w uwagach do projektu zaznaczył, że wprowadzenie proponowanych zmian może wiązać się z dużym obciążeniem finansowym dla pracodawcy. - W przypadku dostarczenia przez pracowników dokumentów potwierdzających określony staż, pracodawcy będą zobowiązani ustalić na nowo staż pracy poszczególnych pracowników na dzień 1 stycznia 2026 r. oraz zapewnić środki finansowe na realizację nowych rozwiązań. Jednakże trudno będzie zaplanować dodatkowe środki finansowe, gdyż dopiero po dostarczeniu przez pracowników dokumentów potwierdzających okresy wykonywania pracy, pracodawca będzie miał wiedzę o skali skutków wynikających z nowych przepisów. U jednego pracodawcy skala ta może być znikoma i możliwa do realizacji w ramach dotychczasowych limitów środków na wynagrodzenia, a u innego bardzo duża i konieczne będzie wystąpienie o dodatkowe środki finansowe na ten cel - podkreślił.
Czytaj też w LEX: Ustalanie stażu pracy - zmiana Kodeksu pracy >
Z kolei Jurand Drop, wiceminister finansów, w uwagach do OSR zaznaczył: - W odniesieniu do niniejszego projektu wymagane jest określenie w OSR całościowych skutków wpływu zawartych w nim rozwiązań, przy jednoczesnym ich zbilansowaniu po stronie salda ostatecznego wpływu na sektor finansów publicznych. W sytuacji niemożności precyzyjnych wyliczeń należy podać skutki przybliżone (orientacyjne), określając rząd wielkości tych skutków. Natomiast, w przypadku braku określonych skutków, należy wpisać wartości „0”. Tym samym, w naszej ocenie, zapis „bd” we wskazanych wyżej pozycjach Tabeli głównej jest nieprawidłowy i wymaga skorygowania poprzez przedstawienie konkretnych wartości liczbowych.
W jednym z kolejnych stanowisk MF zwracało uwagę na konieczność zamieszczenia w pkt 6 OSR jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości informacji, że: „Skutki finansowe wynikające z projektowanej regulacji zostaną zabezpieczone w ramach dotychczasowych limitów środków na wynagrodzenia pozostające w dyspozycji poszczególnych dysponentów, bez konieczności ubiegania się o dodatkowe środki z budżetu państwa”.
Czy dokumenty potwierdzające staż pracy należy przechowywać w aktach osobowych? - sprawdź w LEX >
Co istotne, w piśmie datowanym na 24 czerwca 2025 r., skierowanym do Joanny Knapińskiej, sekretarza Rady Ministrów, na ostatnim etapie rządowych prac, wiceminister Jurand Drop pisał: - W pkt 6 OSR Źródła finansowania należy wskazać, że „Skutki finansowe wynikające z projektowanej regulacji zostaną zabezpieczone w ramach dotychczasowych limitów środków na wynagrodzenia pozostające w dyspozycji poszczególnych dysponentów, bez konieczności ubiegania się o dodatkowe środki z budżetu państwa.”. Ponadto, zawarcie powyższej deklaracji spowoduje, iż niniejszy projekt zostanie wyłączony z obowiązku określenia w jego treści regulacji, o których mowa w art. 50 ust. 1a, 4 i 5 ustawy o finansach publicznych (tj. maksymalnego limitu tych wydatków wyrażonego kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, mechanizmu korygujące i organu monitorującego). Aktualnie przedkładany projekt ww. wymogów nie realizuje.
Mimo to rząd przyjął projekt ustawy na posiedzeniu w dniu 24 czerwca 2025 r.
W OSR dołączonym do rządowego projektu, który wpłynął do Sejmu natomiast napisano: - Środki przeznaczone na sfinansowanie projektowanych zmian będą przedmiotem prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2026 r., aby zabezpieczone zostały dla dysponentów poszczególnych części budżetu środki budżetowe na sfinansowanie wynikających z projektu zmian (w limitach wydatków na wynagrodzenia w poszczególnych częściach budżetowych).
Niech się inni martwią
- Opisana sytuacja to podręcznikowy przykład legislacji życzeniowej. Przepisy weszły w życie bez zapewnionego finansowania - resort pracy w Ocenie Skutków Regulacji po prostu stwierdził, że koszty zostaną pokryte „w ramach dotychczasowych limitów", choć jednocześnie przyznał wprost, że nie ma możliwości ich oszacowania. To wewnętrznie sprzeczne stanowisko powinno było stanowić sygnał alarmowy na etapie prac rządowych – tym bardziej że wiceminister finansów wyraźnie ostrzegał, iż projekt nie spełnia wymogów ustawy o finansach publicznych dotyczących limitowania wydatków – mówi dr Bartosz Kubista, adwokat, doradca podatkowy, partner zarządzający w kancelarii GLC, adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego Uniwersytetu Śląskiego. I dodaje: - Uważam, że skoro skutki finansowe regulacji były niemożliwe do wyliczenia, ustawa nie powinna była wchodzić w życie bez uprzedniego zabezpieczenia środków w ustawie budżetowej. Dobre intencje ustawodawcy – a idea zaliczania prowadzenia działalności czy pracy na zleceniu do stażu pracy jest jak najbardziej słuszna - nie zwalniają z obowiązku rzetelnej oceny kosztów przed uchwaleniem przepisów.
Czy na wniosek pracownika możemy wycofać z akt osobowych zaświadczenia z ZUS potwierdzające jego okresy działalności gospodarczej? - sprawdź w LEX >
Jak zauważa Bartosz Kubista, skutki tego zaniechania są teraz odczuwalne przez pracowników, i to paradoksalnie nie tylko przez tych, którzy złożyli wnioski o przeliczenie. Osoby, które w ogóle nie wystąpiły o zmianę stażu, mogą w tym roku otrzymać niższe nagrody, bo oszczędności z funduszu wynagrodzeń – zamiast zasilić fundusz nagród – pokrywają wyższe dodatki stażowe kolegów. To klasyczny efekt uboczny, który dobra Ocena Skutków Regulacji powinna była przewidzieć i który powinien był skłonić do rozłożenia wdrożenia w czasie lub zapewnienia odrębnych środków budżetowych.
- Niepokojące jest też to, jak zmieniały się szacunki kosztów w toku prac legislacyjnych. Między etapem uzgodnień międzyresortowych a wersją skierowaną do Sejmu szacowane ujemne saldo dla sektora finansów publicznych przez dziesięć lat zmniejszyło się istotnie. Uzasadnienie zmiany tych szacunków nie jest transparentne, a sam fakt tak drastycznej korekty między etapem konsultacji a etapem sejmowym budzi poważne wątpliwości co do rzetelności całego procesu oceny finansowych skutków regulacji - podkreśla dr Bartosz Kubista.
Czytaj też w LEX: Zasady zaliczania do stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym >
- W budżecie państwa nie przewidziano finansowania skutków przyjęcia tych przepisów dla sfery budżetowej - potwierdza prof. Hubert Izdebski, prawnik, ekspert w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej z Uniwersytetu SWPS. Zaznacza, że osobom, które korzystają z nowych przepisów przysługuje roszczenie. Jeżeli z jakiegoś powodu nie dojdzie do przeliczenia ich stażu pracy albo wypłaty ustalonej według nowych zasad nagrody jubileuszowej, czyli nie zostaną przez pracodawcę zaspokojone, to będą mogły go dochodzić przed sądem. - Ten sam problem mamy jednak od dawna z podwyższaniem wynagrodzeń minimalnych na zasadach ogólnych czy z np. wynagrodzeniem minimalnym dla personelu medycznego - wskazuje prof. Izdebski. Kryje się za tym jeszcze inny aspekt. - Konieczność dokonania przez pracodawców ruchów w zakresie zatrudnienia - zmniejsza się możliwości płacenia pozostałym zatrudnionym lub w perspektywie zmniejsza stan zatrudnienia. Bo jeżeli jest kwota X pieniędzy na Y osób i nagle okazuje się, że brakuje pieniędzy na wynagrodzenia, to co innego można zrobić w administracji państwowej? Pod tym względem samorząd terytorialny jest w nieco lepszej sytuacji, bo sam ustala budżet i może być nieco bardziej elastyczny niż urzędy administracji państwowej, gdzie fundusz płac nigdy nie będzie elastyczny - mówi prof. Hubert Izdebski. I dodaje: - Omawiany skutek nowych przepisów nie jest zatem zjawiskiem nietypowym, lecz zarazem sam z siebie nie służy racjonalizacji zatrudnienia. Systemowych rozwiązań co do finansowych skutków tego rodzaju nowych przepisów jak nie było tak nie ma. Jest to również, choć może w niejednakowym stopniu, problem innych instytucji, które należą do sektora finansów publicznych, a które nie są budżetówką - a mogą one zatrudniać wiele osób (np. w Bibliotece Narodowej pracuje ponad 500 ludzi), z których, co więcej, zapewne proporcjonalnie więcej niż w urzędach ma za sobą etap działalności gospodarczej lub zatrudnienia na podstawie zlecenia.
Czytaj też w LEX: Praktyczne wyzwania administratora danych przy pozyskiwaniu i weryfikowaniu danych osobowych na potrzeby ustalania stażu pracy na nowych zasadach >
Zapytaliśmy Departament Służby Cywilnej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o to, czy to prawda, że urzędy administracji publicznej (a dokładnie - ministerstwa) nie wypłacają pracownikom wyższych wynagrodzeń w wyniku przeliczenia stażu pracy, jeśli tak - to czym jest to podyktowane i czy pieniądze na ten cel zostały przewidziane w budżecie na ten rok.
- Do Szefowej Służby Cywilnej nie wpłynęły sygnały, aby urzędy odmawiały wypłacania wyższego wynagrodzenia z tytułu wliczania nowych okresów do stażu pracy w przypadku prawidłowego udokumentowania go przez pracownika. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z systemowym „niewypłacaniem” adekwatnie wyższych wynagrodzeń w związku ze zmianą przepisów KP. Ewentualne opóźnienia mogą wynikać z procesu wdrażania nowych regulacji, potrzeby ich interpretacji w przypadku wątpliwości i ich stosowania przez pracodawców - przekazano nam w odpowiedzi. I dodano, że nowelizacja przepisów rozszerzyła katalog okresów wliczanych do stażu pracy, co w praktyce może przełożyć się m.in. na wzrost dodatku za wieloletnią pracę, także w służbie cywilnej. - Warto jednak zaznaczyć, że ustawa nie wprowadziła szczegółowych terminów, w których pracodawcy powinni dokonać przeliczenia stażu i odpowiednio zmienić wysokość wynagrodzeń. W związku z tym w praktyce proces ten wymaga indywidualnej weryfikacji dokumentów przedstawianych przez pracowników – np. zaświadczeń z ZUS czy innych potwierdzeń wcześniejszej aktywności zawodowej - przekazał nam DSC KPRM. I zaznaczył, że w części przypadków taka weryfikacja może trwać dłużej, zwłaszcza jeśli dokumenty wymagają dodatkowego sprawdzenia lub budzą wątpliwości. Pracodawca ma bowiem obowiązek ustalić staż pracy rzetelnie, a w razie wątpliwości może nie uznać danego okresu. Ewentualne spory w tym zakresie rozstrzygają sądy pracy.
Ministerstwo Finansów nie odpowiedziało na nasze pytania.
Czytaj też w LEX: Przewodnik po zmianach w prawie pracy 2026 r. >
