Miczek: Zmiany dot. PIP odbiją się niekorzystnie na sądach i finansach publicznych
Choć cel był szczytny, to wejście w życie nowelizacji dotyczącej Państwowej Inspekcji Pracy spowoduje duże konsekwencje dla sektora finansów publicznych, ale też dla przedsiębiorców. Błędy legislacyjne, takie jak choćby brak definicji umowy cywilnoprawnej, doprowadzą do tego, że przepisy będą nadużywane. A do tego dojdzie obciążenie sądów, bo to one będą rozstrzygały o istnieniu lub treści stosunku pracy albo w sprawie odwołań od decyzji okręgowego inspektora pracy - pisze sędzia Zbigniew Miczek z Sądu Rejonowego w Tarnowie.
11 marca 2026 r. Sejm uchwalił ustawę zmieniającą zasady działania Państwowej Inspekcji Pracy (czeka na podpis prezydenta- przyp. red.), która daje kompetencje przekształcania na umowy o pracę innych rodzajów umów. W szczególności po wprowadzanych zmianach do kompetencji PIP, zgodnie ze znowelizowanym art. 11 ust. 1 pkt 7a, będzie należało stwierdzanie, w drodze decyzji, istnienia stosunku pracy, w sytuacji, kiedy zawarto umowę cywilnoprawną lub kiedy osoba faktycznie świadczy pracę za wynagrodzeniem w warunkach, w których zgodnie z art. 22 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy powinna być zawarta umowa o pracę. Przy czym warunkiem wydania decyzji jest niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Ustawa nowelizująca wprowadziła też zmiany do ustawy procesowej, gdyż art. 461 par.11 k.p.c., wskazujący na kognicję sądów rejonowych w sprawach z zakresu prawa pracy, został poszerzony o odwołania od decyzji przekształcających na umowę o pracę inne umowy.
O ile sam cel nowelizacji ustawy wydaje się słuszny, to jednak sama nowelizacja pod względem legislacyjnym zasługuje na negatywną ocenę. Faktyczna dysfunkcja rynku pracy, uderzająca w stosunki społeczne, winna być wyeliminowana przez usunięcie jej przyczyn. Tymczasem ustawodawca tych problemów nie rozwiązuje, a dodatkowo potęguje utrudnienia dla przedsiębiorców. Wprowadzona nowelizacja może okazać się nawet negatywna dla rynku pracy, gdyż wielu przedsiębiorców, zwłaszcza mniejszych, będzie skłonnych nawet do ograniczenia rozmiarów prowadzonej działalności, by uniknąć problemów z zatrudnianiem kolejnych pracowników.
Czytaj: Etat z decyzji urzędnika? Nowelizacja ustawy o PIP może wywrócić rynek B2B do góry nogami>>
Przekształcanie umów B2B dołoży pracy sądom>
Państwo oszczędzało, a teraz wprowadza nieprzemyślane zmiany
Problem rynku pracy i panujących na nim stosunków jest pochodną braku właściwej reakcji władzy wykonawczej i ustawodawczej na zmieniające się realia społeczno-gospodarcze, które wpływały na stosunki na relacji pracodawca – pracownik. Niestety duży wpływ na ich ukształtowanie miał cały sektor finansów publicznych, który w ramach poszukiwania oszczędności (czasami pozornych w ocenie całościowym) zwalniał pracowników wykonujących czynności pomocnicze (sprzątaczki, dozorców, konserwatorów) oraz zlecał wykonywanie tych czynności na zewnątrz, częstokroć tym samym osobom, które były faktycznie zmuszane do zakładania własnych działalności gospodarczych. Podobnie ma się sprawa w sektorze służby zdrowia, gdzie wielu lekarzy i personelu pomocniczego o wysokich kwalifikacjach przeszło na własną działalność gospodarczą, co dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej w istocie prowadziło do oszczędności, gdyż nie muszą one ponosić kosztów związanych ze składkami na ubezpieczenia społeczne oraz wyposażenie personelu (ubrania robocze, badania okresowe itp.).
Nowelizacja – oraz związane z nią wypowiedzi m.in. polityków, świadczą o braku zrozumienia podstaw problemu, gdyż nie rozróżniają umów B2B od tzw. umów śmieciowych. Umowy B2B to normalny i zdrowy standard w stosunkach gospodarczych oparty na równości stron umowy, dający im obopólne korzyści, a na takiej zasadzie świadczą usługi np. informatycy, lekarze, prawnicy, dziennikarze czy fotoreporterzy. Natomiast umowy śmieciowe (zlecenie lub o dzieło) zawierane są zamiast umowy o pracę w celu obniżenia kosztów zatrudnienia i pominięcia Kodeksu pracy. Dodatkowo, umowy śmieciowe oznaczają często obniżoną ochronę pracowników poprzez brak chorobowego, płatnego urlopu, czy brak świadczeń związanych z zakończeniem trwania umowy oraz konsekwencje w zakresie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W szczególności problem ten uwidacznia się w momencie niewypłacalności zleceniodawcy, gdyż osoby świadczące usługi na podstawie innych umów niż umowa o pracę nie mają ochrony należnej pracownikom, co w przypadku upadłości prowadzi do istotnego pogorszenia ich sytuacji.
Przy uchwalaniu nowelizacji w ogóle pominięto aspekt, dlaczego umowy śmieciowe stały się tak popularne, a przyczyny takiego stanu wydają się oczywiste:
1) znaczący wzrost płacy minimalnej nieuwzględniający realiów rynkowych;
2) stosunkowo duże obciążenia płacowe związane z ubezpieczeniami społecznymi pracowników obciążające w istocie pracodawcę;
3) uciążliwe (obowiązkowe) obciążenia pozapłacowe związane z umowami o pracę;
4) znaczne koszty związane z kwestiami formalnymi dotyczącymi zatrudniania pracowników.
Na powyższe kwestie nakładają się:
1) przestarzałe (nieelastyczne) przepisy Kodeksu pracy, w szczególności dotyczące rozwiązywania stosunku pracy, uprzywilejowanej sytuacji pracownika (obecnie koszt zwolnienia pracownika zatrudnionego na umowę o pracę za minimalnym wynagrodzeniem może sięgać 20 tys. złotych, co powoduje, że przedsiębiorca zagrożony niewypłacalnością nie ma faktycznej możliwości przeprowadzenia restrukturyzacji zatrudnienia);
2) nieporuszany publicznie tematem braku lojalności pracowników, którzy np. nadużywają zwolnień lekarskich, porzucają pracę, a w stosunku do których pracodawca poniósł już koszty: badania lekarskie, szkolenie BHP, szkolenie douczające itp.;
Jestem przekonany, że rzetelny przedsiębiorca jako pracodawca – a takich jak mi się wydaje jest więcej (choć niestety nie wszyscy) – wolałby mieć takie warunki prawne i ekonomiczne, aby móc zatrudnić lojalnego pracownika.
Szkopuł tkwi w… legislacji
Nowelizacja zakłada przekształcenie administracyjne umów cywilnoprawnych w umowę o pracę, przy czym nie precyzuje ona, co to jest umowa cywilnoprawna. Takie sfomułowanie przepisu wskazuje, że umowa o pracę nie ma charakteru cywilnego (prywatnego). Rodzi się więc pytanie jak takie stwierdzenie ma się do art. 300 Kodeksu pracy w którym wskazano, że w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy.
Patrząc na systematykę dziedzin prawa, wyróżnić należy: prawo cywilne (prywatne), prawo administracyjne (publiczne), prawo konstytucyjne (państwowe) i prawo karne. Zarówno umowy zawierane na gruncie prawa pracy, tak samo jak na gruncie prawa handlowego, mają charakter umów cywilnoprawnych. Pamiętam jako student wykłady z prawa cywilnego śp. prof. Sylwestra Wójcika, który zwracał uwagę na postanowienia umów, gdzie na ich końcu znajdowało się często stwierdzenie, że w zakresie nieuregulowanym w umowie będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i jego retoryczne pytanie: a gdyby takiego postanowienia nie było, to czy miałaby zastosowanie przepisy Kodeku karnego? Tymczasem w Kodeksie pracy, jak też w ustawie o PIP nie ma definicji pojęcia „umowy cywilnoprawnej”, gdyż jest to pojęcie języka prawniczego, a nie języka prawnego. Okoliczność tą dostrzegał wcześniej ustawodawca, gdyż w ustawie z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 764 z późn. zm.) zawarł w tzw. słowniczku art. 15 ust. a pkt 2 przepis o treści: Osobie wykonującej umowę agencyjną, umowę zlecenia, inną umowę o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo umowę o dzieło, zwane dalej "umową cywilnoprawną". Niestety ta nowelizacja nie zawiera takiego słowniczka, co może prowadzić do patologicznych sytuacji.
Przykładowo, w wielu jednostkach samorządu terytorialnego zatrudnieni są pracownicy (a więc na umowę o pracę) z uprawnieniami budowlanymi, którzy w ramach obowiązków pracowniczych wykonują obowiązki inspektora nadzoru w ramach obowiązków pracowniczych. Jeśli taka jednostka zawrze jednak umowę (cywilnoprawną) z osobą niezatrudnioną na umowę o pracę, to czy nie będzie mogła żądać przekształcenia stosunku na umowę o pracę? I pytanie: na czas określony (trwanie inwestycji) czy też na czas nieokreślony? Przecież zawsze będzie mogła się powołać, że w przykładowej gminie są osoby zatrudnione na umowę o pracę, które pełnią funkcje inspektora nadzoru. Zawsze w takiej sytuacji może też przywołać fakt dyskryminacji, gdyż wykonuje takie same obowiązki, a jest inaczej (gorzej) traktowana. Wydaje się, że prawidłowe brzmienie nowelizowanych przepisów powinno brzmieć: na podstawie innej umowy niż umowa o pracę w sytuacji w sytuacji, gdy w stosunku prawnym łączącym strony dominują cechy stosunku pracy".
Znaczące konsekwencje dla finansów publicznych
Wejście w życie nowelizacji może też spowodować znaczące konsekwencje dla sektora finansów publicznych. Wyobraźmy sobie, że przekształcone zostaną wszystkie kontrakty lekarskie B2B i faktyczne umowy śmieciowe pielęgniarek w szpitalach. Czy ktoś policzył o ile musiałby w takiej sytuacji wzrosnąć budżet tych jednostek na fundusz płac, powiększony o składki na ubezpieczenie społeczne? A jak wpłynie to na efektywność świadczeń tam, gdzie lekarze mają liczone wynagrodzenie do wykonanego świadczenia (przelicznik punktowy), a nie według godzinowego czasu pracy. Lekarz pracujący na kontrakcie nie ma płatnego urlopu, ale po przekształceniu jego kontraktu (a faktycznie umowy takie spełniają kryterium świadczenia pracy) już taki urlop będzie mu przysługiwał. To samo dotyczy pielęgniarek zatrudnionych na kontraktach. I na koniec, jak dyrektor szpitala zapewni prawidłową obsadę i ciągłość świadczenia usług medycznych w czasie, gdy lekarze i personel pomocniczy będą na urlopach, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z Kodeksu pracy? W końcu skąd weźmie pieniądze na sfinansowania dodatkowego zatrudnienia?
Nowelizacja nie daje też odpowiedzi, jak ustalać wynagrodzenie, które wyliczane są obecnie na podstawie liczby zrealizowanych usług - przykładowo kurierzy i doręczone przez nich przesyłki. Co więcej, przekształcenie umowy zlecenia/o dzieło w umowę o pracę w sytuacji, gdy dotyczy ona osoby, która zarejestrowała działalność gospodarczą może być dla danej osoby niekorzystne. Kolejna kwestia wyobraźmy sobie usługodawcę, który w celu wykonywania obowiązków zawarł umowę leasingu pojazdu związaną ze świadczeniem usług i rozlicza go w kosztach prowadzonej działalności (łącznie z podatkiem VAT i zakupem paliwem). Czy będzie mógł to robić po przekształceniu umowy w umowę o pracę, gdy straci status przedsiębiorcy? Przecież utrzymanie statusu przedsiębiorcy nie będzie dla niego korzystne podatkowo?
Skończy się w sądach
Niewątpliwie wiele osób będzie zainteresowanych przekształceniem dotychczasowej umowy na umowę o pracę w sytuacji, gdy przedsiębiorca będzie zagrożony niewypłacalnością albo gdy pracownik - powiedzmy wprost, będzie zagrożony utratą pracy. Nietrudno jest też wyobrazić sobie sytuację, że „pracownik” pokłócony z „szefem” zgłosi się do PIP i zażąda przekształcenia umowy zlecenia w umowę o pracę, a PIP to robi w ramach „słusznych praw pracowniczych”.
I na koniec. Ostatnio dużo się mówi o tym, że sądy są przeciążone i mają nadmierną kognicję, że dokładanie im dodatkowych spraw do prowadzenia jest sprzeczne z interesem społecznym. Tymczasem nowelizacja wprowadza nowe postępowania przed sądem dotyczące istnienia lub treści stosunku pracy albo w sprawie odwołania od decyzji okręgowego inspektora pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia stosunku pracy. Innymi słowy ustawodawca godzi się na to, że sądy dociąży masowy napływ spraw tym razem na podstawie noweli o PIP.
