Grażyna J. Leśniak: Na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawiła się kolejna wersja projektu ku zaskoczeniu wszystkich zainteresowanych, a Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej chce w tempie iście ekspresowym zakończyć prace nad nim. Powodem ma być opóźnienie we wdrożeniu unijnego prawa i grożące nam kary w związku ze sprawą, jaka toczy się przed TSUE ze skargi Komisji Europejskiej. Czy to wystarczający powód w przypadku tak kontrowersyjnego projektu?
Dr hab. Grzegorz Makowski: To fakt, że jesteśmy ponad dwa lata spóźnieni z implementacją dyrektywy. Komisja Europejska rozpoczęła w związku z tym postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jeśli nie wdrożymy jej przed wyrokiem TSUE, to grożą nam surowe kary. I w takich okolicznościach, w środę, 10 stycznia, wieczorem, nagle rząd zaanonsował projekt podkreślając, że trzeba to szybko zrobić i prace legislacyjne będą toczyły się w trybie pilnym. Argumentem koronnym przemawiającym za tym są grożące nam kary. Ale to półprawda. Do tych kar to jeszcze nam daleko. To jest kwestia miesięcy, jeśli nie roku albo i więcej, żeby się ziściły. Z niejedną dyrektywą byliśmy spóźnieni, a kar udało się uniknąć. To po pierwsze. Po drugie, jeśli rozpoczęto proces legislacyjny, to można zwrócić się do Komisji Europejskiej z prośbą np. o wycofanie wniosku do TSUE. Argumentem może być to, że projekt poprzedników nie spełniał wymogów dyrektywy i jeśli zostałby wdrożony to i tak dyrektywa nie byłaby zrealizowana.
Dla mnie i dla wielu osób zajmujących się tą tematyką od lat jest kompletnie niezrozumiałe, że zdecydowano się przepisać w dużym stopniu projekt PiS z prawie wszystkimi jego wadami.
Owszem, w obecnej wersji projektu poprawiono kilka błędów, przywrócono RPO jako organ centralny odpowiedzialny za realizację ustawy. To był zresztą postulat Fundacji Batorego od samego początku – pojawił się naszym, społecznym projekcie z 2019 r. I świetnie. Bo wcześniej to miała być Państwowa Inspekcja Pracy, która podlega naciskom politycznym, nie ma potencjału i zajmuje się właściwie tylko prawem pracy.
Czytaj w LEX: UE nakazuje chronić sygnalistów >
Czytaj również: Projekt ustawy o sygnalistach powinien trafić do konsultacji, bo wciąż wymaga zmian>>
I która nie chciała być w te buty ubrana…
Tak. Rzecznik też za bardzo nie chciał, ale dlatego, że za rządów PiS był finansowo „głodzony”. Ważne jest przy tym podkreślić, że ochrona sygnalistów, co zresztą w dyrektywie jest klarownie wyrażone w preambule, to nie jest tylko kwestia realizacji praw pracowniczych. Ochrona sygnalistów to przede wszystkim realizacja obywatelskiego prawa do swobody wypowiedzi. Chodzi o wolność słowa w swoim zakładzie pracy i swobodę powiedzenia swoim przełożonym, a jeżeli oni nie chcą słuchać – to powiedzenie odpowiednim organom i publicznie o tym, że źle się dzieje. To jest istota ochrony sygnalistów. Chodzi też o ochronę interesu publicznego. Natomiast prawa pracownicze, owszem są istotne w tym kontekście, ale są dalej w hierarchii powodów, dla których sygnalistów trzeba chronić. I właśnie z powodu wzmocnienia ochrony swobody wypowiedzi Rzecznik Praw Obywatelskich jest tu tak ważny i dobrze, że go przywrócono.
Czytaj też w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >
Czy ta najnowsza wersja projektu została poprawiona w stosunku do projektu PiS? Czy usunięto te jego mankamenty i wady, które były najbardziej krytykowane?
Niestety wiele złych elementów tamtego projektu pozostało. Przykładowo projekt PiS w kilku miejscach – co zresztą jest bardzo złą praktyką legislacyjną – jest bezrefleksyjnym skopiowaniem przepisów dyrektywy do treści ustawy. Tego tak się po prostu nie powinno robić. Powinno się przepisy dyrektywy przemyśleć i dostosować do realiów krajowych.
Ważny jest też tytuł tej ustawy. Myśmy proponowali, żeby już w tytule ustawy użyć słowa sygnalista.
Czytaj też w LEX: Projektowanie prywatności (privacy by design) w ramach elektronicznych kanałów zgłaszania naruszeń przez sygnalistów >
Dlaczego to jest takie ważne?
Badania dotyczące społecznych postaw wobec sygnalistów i rozumienia, czym jest whistleblowing, czyli sygnalizowanie, potwierdzają, że w ciągu ostatnich 20 lat zmieniły one się na lepsze. Rzadziej stawiany jest znak równości między sygnalistą a donosicielem. Ale ten negatywny stereotyp nie znikł. Jeżeli więc traktujemy prawo jako nie tylko formę realizacji polityki państwa, ale także jako narzędzie edukacji publicznej, to powinno tak formułować literę prawa, żeby kształtować też zrozumienie dla czegoś, co się próbuje uregulować. Fundacja Batorego długo szukała sposobu jak przetłumaczyć tego whistleblower’a w sposób neutralny, na język polski. I to jest duże osiągnięcie Fundacji Batorego, że udało się zmienić język, że „sygnalista” znalazł się w dyskursie publicznym. Jeżeli zatem to pojęcie już funkcjonuje, jest używane nawet w uzasadnieniu do projektu tej ustawy, to powinno być też używane w samym projekcie. Bo inaczej będzie tak jak z mobbingiem, który w naszym obiegu prawnym funkcjonuje w swojej oryginalnej angielskiej postaci, bo w pośpiechu wdrażano przepisy dotyczące ochrony pracowników przed tego rodzaju praktykami. Do dziś zdarza się, że mobbing jest mylony z lobbingiem. Słowa są istotne i brak przemyślenia językowego tego projektu ustawy też jest dla mnie przejawem niedbalstwa. Dużo bardziej istotne są jednak błędy, które skopiowano z projektu PiS.
Czytaj również: Sygnaliści na rządowej agendzie, czyli śpieszmy się powoli>>
Czy może Pan podać przykłady?
To jest jeden z wielu przykładów, ale bardzo istotny. Otóż dyrektywa nie wymienia wprost przestępstw korupcyjnych jako obszaru, w którym sygnalistów należy chronić. Dlaczego? To jest związane właśnie przepisywaniem dyrektywy na rympał. Dyrektywa powstała dla ochrony interesów finansowych UE i pod tym pojęciem też kryje się korupcja, ponieważ chroni się interesy Unii Europejskiej poprzez różnego rodzaju istniejące instytucje, jak np. OLAF czy europejska prokuratura w związku z możliwymi nadużyciami w wydatkowaniu środków unijnych, które mogą być efektem sprzeniewierzenia pieniędzy, nadużycia uprawnień, niedopełnienia obowiązków itd., czyli typowymi przestępstwami korupcyjnymi. Tyle że jak się to żywcem przeniesie do ustawy, to zgłaszający przestępstwa korupcyjne wypadają z ochrony. Sygnaliści są ważni w różnych miejscach życia publicznego, ale najważniejsi są tam, gdzie dochodzi do nadużyć korupcyjnych, ponieważ korupcja zawsze ma aspekty polityczny. Zawsze jest też zmową tego, który bierze korzyść i tego, który ją daje. Jeżeli jest szansa, żeby tego kogoś z tej zmowy milczenia wyciągnąć, żeby on ujawnił tego rodzaju praktykę, to trzeba to wzmacniać. I jedną z takich możliwości jest zaoferowanie ochrony sygnaliście.
Drugi przykład – projekt rządowy nie chroni wystarczająco pracowników służb mundurowych. Kolejny przykład. Zamówienia związane z obronnością i sygnalizowanie nadużyć na tym polu - też tego nie poprawiono – ochrona sygnalistów jest tam wyłączona. A przecież mamy rozgrzebany system zamówień w obronności. Mnóstwo tych zamówień idzie poza jakimkolwiek trybem. To tworzy ogromne pole do nadużyć. Ja rozumiem, że jest to kwestia tajemnicy, ale skoro zamówienia w sektorze obronnym nie mają być otwartym rynkiem i są w pewnym stopniu niejawne, to tym bardziej powinniśmy wprowadzać tam inne mechanizmy zmniejszające ryzyko nadużyć, czyli chronić sygnalistów, którzy mogli zaalarmować, że coś jest nie tak.
To związane jest z jeszcze jednym elementem, czyli wadliwymi rozwiązaniami dotyczącymi sygnalizowania, gdy w grę wchodzi ujawnianie informacji niejawnych. Rozumiem, że tajemnica jest czasem niezbędna. Ale trzeba znaleźć jakiś środek, który zapewni ochronę sygnalisty i ochronę informacji niejawnej jednocześnie. W tej chwili ten projekt jest w mojej ocenie sprzeczny z dyrektywą i standardami międzynarodowymi, ponieważ z automatu wyłącza ochronę, gdy w grę wchodzą informacje niejawne. Nie będzie więc polskich Snowdenów. No może będą, ale będą się narażać na podwójne czy potrójne retorsje. To można dopracować, jeżeli by się chciało i jeśli by się nie pędziło z pracami z kompletnie niezrozumiałego dla mnie powodu. Takich smaczków niestety jest więcej.
Czytaj też w LEX: Whistleblowing - sygnalista w biurze rachunkowym >
Czytaj również: Sygnaliści na rządowej agendzie, czyli śpieszmy się powoli>>
Jakie są konsekwencje takiego stanowienia prawa?
Konsekwencją przepisywania tego projektu PiS jest to, że na stronie Rządowego Centrum Legislacji w zakładce, która dotyczy całego przebiegu prac nad tym projektem ustawy, nawet nie powstała nowa podstrona z obecnym projektem. Dopiero później ją stworzono, ale nawet niektóre ministerstwa się w tym pogubiły. To jest nieprzejrzyste. Ale to jest szczegół. Ważniejsze jest to, że nie powstała nowa Ocena Skutków Regulacji (OSR). A na przykład zmiana centralnego organu odpowiedzialnego za sygnalistów z PIP na RPO wymagałaby dokonania nowej oceny. Ile to będzie kosztowało Rzecznika? Jakich zasobów potrzebuje? Jakie powinien dostać dofinansowanie? Już nie wspomnę, że pierwotny OSR, który pozostał na stronach RCL, też pozostawiał wiele do życzenia. Rząd powinien przygotować porządny OSR, bo ta ustawa będzie generować koszty i daleko idące skutki dla firm, organizacji społecznych i instytucji publicznych. A lecimy do przodu, nie wiadomo gdzie. Konsultacje publiczne, jak rozumiem, też nie zostaną uruchomione. Jedyne co gorsze jeszcze mógłbym sobie wyobrazić, to „sprzedanie” tego projektu grupie posłów, by mogli go wnieść jako projekt poselski.
Czytaj też w LEX: 8 obowiązków, które trzeba wykonać, aby wdrożyć w jednostkach samorządu terytorialnego system zgłaszania nieprawidłowości >
Sprawdź również książkę: Meritum Prawo Pracy 2024 >>
Jak możemy podsumować naszą rozmowę?
Jestem zawiedziony sposobem, w jakim proceduje się ten projekt. Naprawdę, nie trzeba wysiłku, żeby zorientować się, że ta regulacja, jak mało która angażuje wiele różnych środowisk biznesowych, związkowych, aktywistów, ekspertów, organizacji. Wystarczy wpisać w wyszukiwarkę „sygnalista”, żeby od razu trafić na społeczny projekt ustawy, który Fundacja Batorego, z innymi organizacjami przygotowała w latach 2018-2019. Łatwo się też zorientować, że mimo poprawy postaw wobec sygnalistów, dalej jest to kwestia bardzo kontrowersyjna dla wielu środowisk – np. zawodów medycznych. Wiele z tych środowisk zostało zignorowanych w trakcie prac legislacyjnych w okresie rządów PiS. Niektórych nie da się przekonać do tej idei. Ale trzeba próbować poprzez konsultacje i właściwe podejście do prac legislacyjnych. Konsultacje, to jest obowiązek rządzących, którzy mienią się obozem demokratycznym, a nie jakiś przywilej dla obywateli, który władza może im dać albo nie dać.
Osobiście uważam, że powinno się rozpocząć proces legislacyjny od nowa. Od nowa zrobić konsultacje publiczne, jeżeli wola dobrego uregulowania tej kwestii jest szczera, a nie sprowadza się tylko do „odfajkowania” dyrektywy. Niepokoi mnie, że w ogóle nie myśli się przy tym o edukacji publicznej i komunikacji. Jeżeli ustawa wejdzie w życie w takim trybie i w takim kształcie do obiegu prawnego, to spotka się z oporem i lekceważeniem, tak jak przez wiele lat lekceważono przepisy dotyczące mobbingu, także wprowadzane w pośpiechu i bez żadnej komunikacji. Pomijam już to, że wiele przepisów tej ustawy w ogóle nie realizuje tego, o czym mówi dyrektywa. A dyrektywa, podkreślę, ustanawia tylko minimum. My natomiast powinniśmy się zastanowić, jak najlepiej w naszych realiach krajowych jak wyjść poza to minimum. Chociażby z uwagi na ochronę osób zgłaszających nadużycia o charakterze korupcyjnym.
Można ten proces spokojnie poprowadzić jeszcze kilka miesięcy, posłuchać ludzi, poprawić projekt, skorzystać z projektu społecznego, który w międzyczasie Fundacja i partnerzy zaktualizowali. A nie w tydzień, czy półtora wypchnąć do Sejmu, gdzie niestety zwykle projekty ustaw się jeszcze pogarszają.
dr hab. Grzegorz Makowski z Fundacji im. Stefana Batorego i SGH
Postscriptum: 18 stycznia 2024 roku Fundacja Batorego i wiele innych organizacji wystosowało apel do rządu o rezygnację pilnego trybu prac legislacyjnych, konsultacje i skorzystanie ze społecznego projektu ustawy o ochronie sygnalistów. W momencie publikacji tej rozmowy, z nieoficjalnych informacji wynikało, że rząd jest skłonny podjąć dialog.
Czytaj też: Dlaczego warto wdrożyć ESG w swojej firmie? >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
