Niemałe poruszenie wywołało opublikowanie na stronie Rządowego Centrum Legislacji nowej wersji rządowego projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr UC1). Jeszcze większym zaskoczeniem był tryb, w jakim Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (odpowiedzialne za prace nad tym projektem) zamierza nad tym projektem pracować. - Zgodnie z uchwałą nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2022 r. poz. 348) w załączeniu przekazuję projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z uprzejmą prośbą o jego pilne rozpatrzenie przez Stały Komitet Rady Ministrów z zastosowaniem trybu odrębnego na podstawie par. 61 ust. 5 polegającego na pominięciu etapu uzgodnień, opiniowania i konsultacji publicznych oraz rozpatrzenia przez Komitet do Spraw Europejskich – napisała Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, minister rodziny, pracy i polityki społecznej, do ministra Macieja Berka, przewodniczącego Stałego Komitetu Rady Ministrów. Jednocześnie poinformowała o skierowaniu wniosku o pilne włączenie projektu do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów.
Czytaj również: Sygnaliści wracają – MRPiPS traktuje prace nad ustawą priorytetowo>>
Opóźnienie w implementacji to jeden z powodów ekspresowych prac nad projektem
Jak tłumaczy dalej ministerstwo, projekt ustawy ma na celu wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17 oraz Dz. Urz. UE L 347 z 20.10.2020, str. 1), której termin wdrożenia upłynął w dniu 17 grudnia 2021 r. Pilny charakter projektu jest związany z upływem terminów wdrożenia dyrektywy 2019/1937 oraz z toczącym się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej postępowaniem przeciwko Polsce oraz widmem kar, jakie na Polskę mogą zostać nałożone, bo o takie kary w skardze do TSUE wnioskowała Komisja Europejska.
- To fakt, że jesteśmy ponad dwa lata spóźnieni. To prawda, że Komisja Europejska wytoczyła nam sprawę przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z brakiem implementacji przepisów o sygnalistach, a jeśli nie wdrożymy ich do czasu zakończenia rozprawy przed TSUE, to w ślad za nią grożą nam surowe kary. I w środę 10 stycznia, nagle rząd zaanonsował projekt podkreślając, że trzeba to szybko zrobić i w związku z tym prace nad projektem będą toczyły się w trybie pilnym. Argumentem koronnym przemawiającym za tym są grożące nam kary. Ale to jest półprawda - mówi z kolei dr hab. Grzegorz Makowski z Fundacji im. Stefana Batorego i SGH. W jego ocenie, tłumaczenie ministerstwa to wybieg. - Do tych kar to jeszcze nam daleko. To jest kwestia miesięcy, jeśli nie roku albo i więcej, żeby te kary w ogóle się ziściły. To po pierwsze. Po drugie, jeśli proces został uruchomiony i prace nad projektem się rozpoczynają, to można zwrócić się do Komisji Europejskiej z prośbą np. o wycofanie tego wniosku. Argumentem może być to, że projekt przygotowany przez poprzedników nie spełniał dyrektywy i jeśli zostałby wdrożony to i tak dyrektywa nie byłaby zrealizowana. I że prosimy jeszcze np. o kilka miesięcy, aby przygotować i uchwalić właściwy projekt – mówi serwisowi Prawo.pl dr hab. Grzegorz Makowski.
Projekt niepoprawiony, tylko przypudrowany
Jego zdaniem nie do zaakceptowania jest to, że tak nagle uruchomiono ten proces, a dwa, że zdecydowano się przepisać w dużym stopniu projekt PiS z prawie wszystkimi jego wadami. - W obecnej wersji projektu przywrócono RPO jako organ przyjmujący zgłoszenia zewnętrzne, co zresztą było postulowane przez Fundację im. Batorego. I świetnie. Ale ochrona sygnalistów, literalnie zapisana w dyrektywie, to nie jest tylko kwestia realizacji praw pracowniczych. Oczywiście one są ważne, ale ochrona sygnalistów to realizacja obywatelskiego prawa do swobody wypowiedzi. Chodzi o wolność słowa w swoim zakładzie pracy i swobodę powiedzenia swoim przełożonym o tym, że np. źle się dzieje w danej organizacji. I to jest istota ochrony sygnalistów. W drugiej kolejności chodzi jednak o ochronę interesu publicznego – podkreśla dr hab. Grzegorz Makowski. I dodaje: - Ten projekt jest niepoprawiony. Tak naprawdę jest przypudrowany. Spośród wielu jego wad wskażę na przykład, że projekt PiS w wielu punktach jest bezrefleksyjnym skopiowaniem treści dyrektywy. Tego tak się po prostu nie powinno robić. Powinno się przepisy Dyrektywy przemyśleć i dostosować do realiów krajowych.
Sprawdź również książkę: Ochrona sygnalistów. Regulacje dotyczące osób zgłaszających nieprawidłowości [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>
Czy puszczenie projektu bez konsultacji i jak najszybciej to dobry pomysł?
- Procedowanie projektu tzw. ustawy o sygnalistach od początku spotyka się ze sporym zainteresowaniem społecznym. W debacie publicznej na jego temat głos zabierali przedstawiciele środowisk biznesowych, administracji publicznej, organizacji pozarządowych, a także grono prawników i specjalistów z zakresu compliance. Doniosłość wdrażanych regulacji, a także kontekst społeczno-kulturowych ich implementacji pozostaje nie bez znaczenia – mówi dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny, partner w kancelarii Baran Książek Bigaj.
Jak twierdzi, konsultacje publiczne to nie tylko formalność. - To narzędzie, które pozwala obywatelom na aktywne uczestnictwo w procesie tworzenia prawa. Szersza debata, w której zgłoszono już do tej pory szereg postulatów, stanowiłaby przyczynek do udoskonalenia projektu. Projektu, który nadal nie zaadresował sygnalizowanych - nomen omen – problemów, m. in. w zakresie wdrożenia systemów zgłoszeń wewnętrznych u pracodawców działających w ramach grup kapitałowych (w tym także międzynarodowych) – podkreśla dr hab. Beata Baran-Wesołowska.
Czytaj również: Rząd nie jest w stanie uzgodnić ostatecznej wersji projektu ustawy o sygnalistach>>
Projekt wymaga zmian, by usunąć błędy
Jak twierdzi przedstawiciel Fundacji im. Stefana Batorego, fundacja proponowała już w tytule użyć słowa sygnalista, bo wszelkie dostępne badania dotyczące społecznych postaw dotyczących sygnalistów potwierdzają, że w ciągu ostatnich 20 lat postawy te zmieniły się na lepsze, ale dalej ludzie są sceptyczni, mimo że coraz rzadziej stawiany jest znaków równości między sygnalistą a donosicielem. - Powiem nieskromnie, że to zasługa Fundacji im. S. Batorego, że słowo „sygnalista” znalazło się w dyskursie publicznym i obiegu prawnym. Jeżeli zatem to pojęcie już funkcjonuje, jest używane nawet w uzasadnieniu do projektu ustawy, to powinno być też używane w samym projekcie. Bo inaczej skończy się jak z mobbingiem, często zresztą przez ludzi mylonym z lobbingiem. Słowa mają znaczenie i brak przemyślenia językowego tej ustawy też jest dla mnie przejawem niedbalstwa. Dużo bardziej istotne są jednak błędy, które skopiowano z projektu PiS – przekonuje dr hab. Grzegorz Makowski.
I jako przykład podaje fakt, że dyrektywa nie wymienia wprost przestępstw korupcyjnych jako obszaru, w którym sygnaliści podlegają ochronie. - Dyrektywa powstała dla ochrony interesów finansowych UE i pod tym pojęciem też kryje się korupcja. Tyle, że w obecnej postaci projekt nie chroni sygnalistów informujących o korupcji – podkreśla. Jako kolejne przykłady wskazuje brak właściwej ochrony pracowników służb mundurowych (co też skopiowano z dyrektywy) oraz zamówienia związane z obronnością i sygnalizowanie nadużyć w tym zakresie, co też nie zostało w projekcie poprawione. – Jeżeli pozbawiamy się innych narzędzi kontroli, bo one są niejawne, to powinniśmy wprowadzać tam inne mechanizmy, czyli chronić sygnalistów, żeby mogli zaalarmować, że w tym sektorze dzieje się coś nie tak, a tego nie ma i pewnie nie będzie. A to związane jest z jeszcze jednym elementem, czyli wadliwymi rozwiązaniami dotyczącymi sygnalizowania, gdy w grę wchodzi ujawnianie informacji objętych tajemnicą. Trzeba znaleźć jakiś środek, który zapewni ochronę sygnalisty i ochronę tajemnicy państwowej. W tej chwili ten projekt jest - moim zdaniem – sprzeczny z dyrektywą i standardami międzynarodowymi. Bo w takiej sytuacji, jeżeli sprawa dotyczy ochrony informacji dotyczącej bezpieczeństwa państwa, nic nie można zrobić. To można dopracować, jeżeli by się chciało i nie pędziło z pracami z jakiegoś niejasnego dla mnie powodu – wskazuje dr hab. Grzegorz Makowski.
Zdaniem dr hab. Beaty Baran-Wesołowskiej z aprobatą natomiast należy odnieść się do usunięcia przesłanki dotyczącej interesu publicznego stanowiącej jeden z wymogów do objęcia zgłaszającego ochroną prawną. - Przyjęte w poprzednich wersjach projektu rozwiązanie tworzyło szerokie pole interpretacyjne, z drugiej zaś strony stawiało w trudnej sytuacji sygnalistę, który rozważał przesłanie zgłoszenia – uważa. Ponadto, jak zaznacza, rezygnacja z omawianej przesłanki sprawia, że zostaje zminimalizowane ryzyko nieprawidłowej implementacji Dyrektywy z uwagi na tworzenie przeszkód prawnych w objęciu ochroną zgłaszających.
- Pozytywnie oceniam rezygnację z obligatoryjnego wydawania zaświadczeń dla osób zgłaszających oraz powiązaną z tym rezygnację z odbierania oświadczeń o prawdziwości przekazywanych informacji pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Mechanizmy te mogły generować tzw. efekt mrożący u potencjalnych sygnalistów i tym samym doprowadzić do przeciwskuteczności procedowanych rozwiązań – mówi dr hab. Baran-Wesołowska. I dodaje: - Niestety projekt stanowi swoiste rozczarowanie, gdyż nie jest on nowym otwarciem debaty nad wdrożeniem whistleblowingu, tylko reaktywacją dotychczasowego dorobku. Do mankamentów, które można zidentyfikować zaliczyć należy m. in. brak rozszerzenia zakresu przedmiotowego możliwych zgłoszeń o naruszenia z zakresu HR compliance, brak rozwiązań legislacyjnych dedykowanych do wdrożenia systemów zgłaszania nieprawidłowości w grupach kapitałowych, brak rozstrzygnięć legislacyjnych w przypadku negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy organami przyjmującymi zgłoszenia zewnętrzne. Kolejne etapy prac nad opublikowanym projektem stanowią szansę na jego uzupełnienie.
- To jest trudny dla nas temat. Cały czas zastanawiamy się jak do tego podejść – mówi serwisowi Prawo.pl prof. Grażyna Spytek-Bandurska, ekspert ds. prawa pracy Federacji Przedsiębiorców Polskich, członek Rady Dialogu Społecznego z ramienia FPP, pytana o najnowszą wersję projektu i propozycję pracy nad nim w trybie odrębnym. Zwłaszcza, że - jak podkreśla – stabilność i przejrzystość prawa oraz dbałość o stosowanie pełnej procedury legislacyjnej ma na względzie FPP. Dlatego zdaniem prof. Spytek-Bandurskiej konsultacje choćby w minimalnym zakresie z możliwością przedstawienia stanowisk co do tej wersji projektu powinny być przewidziane.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
