Co zaskakuje? Nie to, że rząd chce pilnie wykonać obowiązki wynikające z Dyrektywy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Z transpozycją jesteśmy już bowiem spóźnieni dwa lata, a przed TSUE trwa postępowanie naruszeniowe przeciwko Polsce.
Zaskakuje treść projektu ustawy. Jest to bowiem ten sam projekt, który – bez powodzenia – w latach 2021-2023 procedował rząd Zjednoczonej Prawicy. W tekście wprowadzono tylko nieliczne zmiany. Może to dziwić z kilku powodów. Po pierwsze, dlatego, że projekt Zjednoczonej Prawicy był krytykowany przez stronę społeczną, a niektóre zawarte w nim rozwiązania do dziś budzą kontrowersje. Po drugie, dlatego, że projekt ma być procedowany w trybie odrębnym i trafić prosto na Stały Komitet Rady Ministrów, bez ponownych konsultacji, opiniowania i uzgodnień. Nasuwa to pytanie o zgodność z postulatami nowej jakości w rządowej legislacji. Po trzecie, dlatego, że stary rządowy projekt to nie jedyna baza, do jakiej może sięgnąć Rada Ministrów. Już bowiem w 2018 r. organizacje społeczne przygotowały i poddały szerokim konsultacjom projekt ustawy o ochronie sygnalistów, który z powodzeniem mógłby posłużyć za punkt wyjścia w nowym otwarciu.
Czytaj również: Sygnaliści wracają – MRPiPS traktuje prace nad ustawą priorytetowo>>
Jakie obowiązki musi wypełnić Polska?
Przypomnijmy – unijna dyrektywa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nazywanych potocznie „sygnalistami”) powinna zostać implementowana do 17 grudnia 2021 r. Ponad dwa lata po tej dacie Polska wciąż nie doczekała się ustawy, która wdrażałaby ustanowione w Dyrektywie standardy. Dyrektywa zakłada m.in. konieczność stworzenia wewnętrznych procedur i kanałów komunikacji, w ramach których osoby mające wiedzę o naruszeniach prawa, standardów etycznych lub innych standardów postępowania mogą zgłosić to w ramach organizacji, zachowując anonimowość. Dyrektywa wprowadza też gwarancje ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi (jak obniżenie pensji, zwolnienie, degradacja) i określa warunki, po których spełnieniu mogą oni dokonać ujawnienia nieprawidłowości, czyli poinformować o nich opinię publiczną.
Czytaj w LEX: UE nakazuje chronić sygnalistów >
W polskim systemie prawnym nie mamy rozwiązań, które zapewniałyby sygnalistom taką ochronę. Nie mamy też przepisów, które określałyby generalne standardy dla tzw. procedur whistleblowingowych (wyjątkiem jest sektor finansowy). Tymczasem w obiegu międzynarodowym standardy takie zdążyły już okrzepnąć – są nawet przedmiotem normy ISO. W międzynarodowym obrocie gospodarczym regulacje takie są już standardem i odgrywają istotną rolę nie tylko w przeciwdziałaniu korupcji, ale też jako element raportowania ESG.
Czytaj też w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >
Obraz dotychczasowych prac
Poprzedni rząd rozpoczął prace nad transpozycją na dwa miesiące przed upływem terminu implementacji. Proces legislacyjny nie przebiegał jednak liniowo – na początku nie wiadomo było, który resort powinien być w tej sprawie właściwy. Najpierw projektem zajmowało się Ministerstwo Rozwoju Jarosława Gowina, potem przeszedł on do Ministerstwa Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry, a na końcu trafił do Ministerstwa Rodziny Marleny Maląg. Z każdym kolejnym transferem prace wydłużały się, a projekt ulegał kolejnym modyfikacjom. Zarazem wzbudzał on wielkie zainteresowanie biznesu i organizacji społecznych. W konsultacjach publicznych setki uwag zgłosiło ponad 50 podmiotów. Do tego doszły uwagi podmiotów publicznych zgłoszone w ramach uzgodnień i opiniowania. Dyskusje z Ministerstwem Rodziny prowadziły prawie wszystkie pozostałe resorty i instytucje, takie jak UOKiK, NBP czy Rządowe Centrum Legislacji. Stały Komitet Rady Ministrów, którego zadaniem jest dopracowanie projektu pod względem merytorycznym, zanim trafi on na Radę Ministrów, i rozstrzygnięcie rozbieżności pomiędzy resortami, rozpatrywał projekt ustawy aż trzykrotnie. Dwukrotnie zobowiązał przy tym Ministerstwo Rodziny do przeprowadzenia ponownych analiz i konsultacji, co na tym etapie procesu rządowego zdarza się wyjątkowo rzadko. Projekt nigdy nie był też przedmiotem prac Komisji Prawniczej, odpowiedzialnej za jego jakość prawną i legislacyjną – formalnie „ze względu na pilność sprawy”.
Czytaj również: Rząd nie jest w stanie uzgodnić ostatecznej wersji projektu ustawy o sygnalistach>>
Skutki braku implementacji
Są trzy kluczowe skutki braku transpozycji Dyrektywy do polskiego prawa. Po pierwsze, Komisja Europejska złożyła do TSUE skargę na Polskę – za brak terminowej implementacji dyrektywy o sygnalistach, co narusza obowiązki państwa członkowskiego. Stwierdzenie naruszenia przez TSUE może się skończyć kolejnym postępowaniem w przedmiocie nałożenia na nasz kraj kar pieniężnych.
Czytaj też w LEX: Projektowanie prywatności (privacy by design) w ramach elektronicznych kanałów zgłaszania naruszeń przez sygnalistów >
Po drugie, brak krajowej regulacji jest niekorzystne dla biznesu. Przedsiębiorcy nie wiedzą czy i jak wdrażać wewnętrzne systemy zgłaszania nieprawidłowości. Wdrożenia takie to nie tylko koszty, ale też czas: na opracowanie procedur, wyznaczenie osób odpowiedzialnych, przygotowanie komunikacji wewnętrznej i przeszkolenie pracowników. Dotyczy to nie tylko rodzimych przedsiębiorców, ale też międzynarodowych firm. Nie wiedzą one bowiem, czy przyjęte w nich korporacyjne procedury i systemy whistleblowingowe nie będą wymagały przeglądu i zmian po wejściu w życie polskiej ustawy. Poza tym coraz częściej posiadanie i przestrzeganie takich standardów jest brane pod uwagę przez kontrahentów i inwestorów. Dość powiedzieć, że posiadanie systemu whistleblowingowego jest jednym z parametrów, które będą przedmiotem raportowania ESG.
Czytaj też: Dlaczego warto wdrożyć ESG w swojej firmie? >
Po trzecie, brak ustawy obniża standard ochrony polskich pracowników wobec standardu unijnego. W efekcie sądy zmuszone są stosować dyrektywę bezpośrednio. W lipcu 2023 r. toruński Sąd Rejonowy potwierdził jej bezpośrednią skuteczność w odniesieniu do podmiotów publicznych. Oznacza to, że mimo braku polskiej ustawy, osoby zgłaszające naruszenia prawa powinny być chronione przed działaniami odwetowymi pracodawcy będącego podmiotem publicznym. A co z sygnalistami w sektorze prywatnym? Najprawdopodobniej muszą czekać na transpozycję dyrektywy. To jednak nie wszystko. Gdyby jednostka poniosła szkodę w wyniku braku lub nieterminowej implementacji Dyrektywy, może dochodzić przed sądem odszkodowania z tytułu bezprawia legislacyjnego.
Sprawdź również książkę: Ochrona sygnalistów. Regulacje dotyczące osób zgłaszających nieprawidłowości >>
Do przodu, ale czy we właściwym kierunku?
Opublikowany rządowy projekt ustawy prawie w całości powtarza rozwiązania zawarte w projekcie przygotowanym przez rząd Zjednoczonej Prawicy. Zmiany, które do niego wprowadzono nie mają charakteru systemowego. Wrócono do pomysłu powierzenia Rzecznikowi Praw Obywatelskich przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych – zamiast Państwowej Inspekcji Pracy. Rozwiązanie to nie będzie efektywne bez odpowiedniego wzmocnienia budżetowego Biura RPO, a może negatywnie wpłynąć na dobre funkcjonowanie Biura w innych sprawach. Dołączona do projektu Ocena Skutków Regulacji (OSR) nie została w tym zakresie uzupełniona. Nie jest to błahy problem. Kwoty wskazane w OSR projektów ustaw są podstawą dla jednostek finansów publicznych do wnioskowania o zwiększenie budżetu i zapewnienie środków finansowych na nowe zadania.
Czytaj też w LEX: 8 obowiązków, które trzeba wykonać, aby wdrożyć w jednostkach samorządu terytorialnego system zgłaszania nieprawidłowości >
Największe wątpliwości budzi jednak wprowadzony do projektu ustawy miesięczny termin wejścia w życie i dodatkowy, miesięczny termin na dostosowanie się do wymogów wynikających z ustawy (liczony od dnia jej wejścia w życie). Tak krótkie okresy przejściowe uniemożliwiają realizację nowych obowiązków w terminie, a ich niewykonanie może się wiązać z odpowiedzialnością karną lub wykroczeniową. Jest to też rozwiązanie sprzeczne z uchwałą Rady Ministrów (podpisaną przez Premiera Donalda Tuska) w sprawie zaleceń ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych. Zgodnie z tą uchwałą termin wejścia w życie ustaw powinien być wyznaczany na dzień 1 stycznia albo 1 czerwca danego roku, jeżeli akt zawiera przepisy określające warunki wykonywania działalności gospodarczej.
Czytaj też w LEX: Whistleblowing - sygnalista w biurze rachunkowym >
Ponieważ Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zawnioskowało o procedowanie projektu ustawy w trybie odrębnym, publikacja projektu nie zwiastuje długiego procesu. Tryb odrębny pozwala na skrócenie wszystkich terminów i procedur wynikających z Regulaminu Pracy Rady Ministrów. W efekcie projekt mógł zostać rozpatrzony już na posiedzeniu Stałego Komitetu Rady Ministrów już tego samego dnia, którego został opublikowany – do czego ostatecznie nie doszło. Może on jednak wrócić w każdej chwili, a droga od Stałego Komitetu, przez Radę Ministrów, do Sejmu może być bardzo krótka. Tymczasem rząd w ramach KPO zobowiązał się do ograniczenia tego trybu do „do „precyzyjnie określonych i wyjątkowych sytuacji”.
Czytaj również: Skarga do TSUE przeciwko Polsce w związku z ochroną sygnalistów
Wsłuchać się w głos obywatelski
W postępowaniu naruszeniowym przeciwko Polsce nie ma jeszcze opinii Rzecznika Generalnego. Dużo czasu dzieli nas też od kar finansowych ze strony Unii. Tymczasem liczba uwag zgłoszonych do projektu przygotowanego przez rząd Mateusza Morawieckiego i dotychczasowy przebieg prac nad tym projektem dowodzą, że jest to propozycja daleka od ideału.
Dlaczego więc rząd Donalda Tuska zdecydował się na jego ponowne (w dużej mierze) przedłożenie i procedowanie go w tak szybkim tempie? Nie skorzystano z innych punktów odniesienia, do których Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej mogłoby dziś z powodzeniem sięgnąć - takich, jak społeczny projekt ustawy o ochronie sygnalistów przygotowany przez grupę organizacji społecznych i ekspertów, koordynowaną przez Fundację Batorego. Projekt ten był poddany szerokim konsultacjom, w tym z naukowcami i ze związkami zawodowymi, popierają go także inne organizacje pozarządowe, m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Forum Związków Zawodowych i Instytut Spraw Publicznych. Byłby to cenny punkt wyjścia w nowym otwarciu i dobra baza do dalszych prac legislacyjnych, bo jest to propozycja o silnej społecznej legitymizacji. Warto, aby rząd wykorzystał zaangażowanie strony społecznej w kwestię, która budzi tak duże zainteresowanie obywateli, przedsiębiorców, związków zawodowych i organizacji społecznych.
Należy mieć nadzieję i apelować, aby pośpiech i obawa przed unijnymi karami nie przesłoniły nowemu rządowi istoty problemu, nad którym pracuje. Chodzi wszak o stabilne i bezpieczne warunki funkcjonowania dla biznesu i dla pracowników. Chodzi też o jakość nowej legislacji. Dlatego naprzód!... się zastanówmy.
dr Anna Hlebicka-Józefowicz, Partner w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k., Szef Zespołu Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance
Gniewomir Wycichowski-Kuchta, Associate w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k., członek Zespołu Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
