Od początku nasilenia rozprzestrzeniania się COVID-19, Rada Ministrów przyjęła regulacje, które miały pomóc w walce z wirusem. Wydane rozporządzenia ustanowiły liczne ograniczenia, nakazy i zakazy. Dotyczyły one między innymi prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzone na tym polu zakazy, okazały się niemałym problemem dla przedsiębiorców, których możliwości zarobkowania zostały, często z dnia na dzień, znacząco ograniczone. Musieli oni zamknąć swoje hotele, restauracje, kawiarnie, bary, dyskoteki, salony kosmetyczne i fryzjerskie. 

Nie każdy przyjął karę od sanepidu

Przedsiębiorcy, którzy nie zastosowali się do zakazów, zostali ukarani znaczącymi karami pieniężnymi. Przepisy pozwalały na wymierzenie im od 10 do 30 tys. zł. Nie wszyscy jednak potulnie przelali pieniądze na konto urzędu. Niektórzy postanowili bowiem walczyć o sprawiedliwość, czego efektem są wyroki sądów administracyjnych. Wynika z nich, że przepisy na podstawie, których nałożono kary zostały wydane z naruszeniem prawa. Dlatego sądy uchyliły niekorzystne dla przedsiębiorców decyzje. Chodzi między innymi o wyroki:

Takich rozstrzygnięć jest więcej, wyliczenie to ma jedynie przykładowy charakter.

- Orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje w korespondencji z argumentacją podnoszoną od początku przez Rzecznika MŚP w pismach do organów administracji publicznej. Rzecznik wstępował także wielokrotnie do postępowań, w których przedsiębiorcy wnosili odwołanie od nałożonej kary. Na dzień dzisiejszy, we wszystkich sprawach, do których przystąpił Rzecznik MŚP zapadły decyzje uchylające kary – mówi Prawo.pl Adam Abramowicz, rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Czytaj także: Restaurator nie musi płacić kary za otwarcie lokalu w czasie lockdown-u >>>

 

Lockdown słuszny, ale tryb wprowadzenia już nie

W wyrokach podkreślono, że ustanowione zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, ale tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Rada Ministrów mogła bowiem ustanowić jedynie czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Upoważnienie to nie pozwalało natomiast na wprowadzenie całkowitego zakazu. Tym samym rozporządzenia zostały wydane z przekroczeniem granic upoważnienia, a podjęte na ich podstawie decyzje naruszają prawo.

Dr Piotr Pałka, radca prawny i wspólnik DERC PAŁKA Kancelaria Radców Prawnych, zwraca uwagę, że prawodawca zauważył swój błąd przy redagowaniu projektów rozporządzeń, że ograniczenie może być tylko czasowe. - Wprowadzenie zakazu ,,do odwołania'' nie spełniało bowiem poprzednio wymogu ustawowego, tj. ujęcia takiego ograniczenia w określonym czasie. Teraz to poprawiono, choć nadal błędnie w niektórych przypadkach mamy do czynienia z całkowitym zakazem prowadzenia działalności choć przez wskazany okres czasu - wskazuje. I ocenia, że dyspozycję normy ograniczającej możliwość prowadzenia działalności gospodarczej należy rozumieć przedmiotowo. Tym samym tylko określona cześć działalności może zostać ograniczona, np. wyłączony z działalności zostaje bar w hotelu, a nie podmiotowo, jako całkowity zakaz prowadzenia tej działalności.

Sądy wskazywały też, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy oraz na podstawie udzielonego w niej wyraźnego i szczegółowego upoważnienia. Dlatego też nie może ono być sprzeczne z normami Konstytucji RP i aktem, na podstawie którego zostało wydane oraz innymi ustawami, które regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Ponadto z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw. Dlatego w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Trzeba było wprowadzić stan klęski żywiołowej

Sądy zwracały też uwagę na art. 233 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. Artykuł 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej stanowi, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Natomiast przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi, na co wskazuje art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Oznacza to, że podjęte przez ustawodawcę działania stworzyły stan prawny, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. W takiej sytuacji, żaden organ nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. 

- Dlaczego jednak dotychczas nie zdecydowano się wprowadzić stanu nadzwyczajnego na terytorium RP w związku z epidemią COVID-19, taki stan obowiązuje np. we Włoszech – zastanawia się dr Piotr Pałka. I ocenia, że w takim wypadku znalazłaby zastosowanie ustawa z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. - Ustawa określa podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej. Zgodnie z przepisem art. 2 tej ustawy każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie. Odszkodowanie obejmuje w takim wypadku wyrównanie straty majątkowej, bez jednak korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała i obejmuje okres, w którym taki stan obowiązywał – podsumowuje dr Piotr Pałka.

Czytaj także: Przedsiębiorcy wygrywają w sądzie z sanepidem. Lockdownowe kary administracyjne były nielegalne >>>

Drobny wyłom w dotychczasowym orzecznictwie

Orzecznictwo w sprawach o uchylenie kar za naruszenie lockdownu jest co do zasady jednolite, ale zdarzają się wyjątki. Prof. nadzw., dr hab. Mariusz Bogusz, kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego zwraca uwagę na wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 834/20. Wskazano w nim, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. - Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego – uznał bydgoski sąd. Zwrócił też uwagę na art. 68 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Jest ono zapewnianie przez władzę publiczną, na której spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji.

 

Wszystkie korzystne dla przedsiębiorców wyroki - z dwoma wyjątkami, które znaleźliśmy (sygn. akt: II SA/Sz 446/21 i III SA/Gl 33/21) – nie są jeszcze prawomocne. Niemniej nawet jeśli zyskają one ten przymiot, to nie mamy jeszcze wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, która byłaby w tym przypadku kluczowa. Jest to szczególnie istotne między innymi z uwagi na wyrok bydgoskiego sądu, który zajął inne stanowisko niż pozostałe sądy administracyjne.

Należałoby stwierdzić nieważność decyzji

Na gruncie zasygnalizowanego problemu, powstaje więc pytanie, czy osoby, które nie wnosiły skarg, tylko zapłaciły kary będą mogły w jakiś sposób podważyć niekorzystne dla nich decyzje i w ten sposób odzyskać pieniądze. Prof. Mariusz Bogusz wskazuje, że jeżeli proobywatelska linia orzecznicza się utrzyma, to ścieżką prawną dla tych osób byłoby kwestionowanie ostatecznych decyzji administracyjnych nakładających kary w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. - Sądy administracyjne zakwestionowały bowiem konstytucyjność rozporządzenia Rady Ministrów określającego nakazy i zakazy, których naruszenie stanowiło przesłankę nałożenia kary pieniężnej w formie decyzji administracyjnej – mówi prof. Mariusz Bogusz. Ekspert wyjaśnia, że tego rodzaju sytuację należałoby zakwalifikować jako „rażące naruszenie prawa” w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wymierzeniu kary za naruszenie zakazu, który w sensie prawnym nie istnieje. - Oczywiście to, czy naruszenie jest „rażące” jest kategorią ocenną – tłumaczy prof. Mariusz Bogusz. I dodaje, że jego zdaniem naruszenie było rażące, ponieważ pewne elementarne, konstytucyjne zasady stanowienia prawa w Polsce zostały naruszone.

 

Prawa i wolności w stanie epidemii

Stanisław Trociuk

Sprawdź  

Istnieje też inna podstawa. - Alternatywnie, można by rozważać inną podstawę stwierdzenia nieważności, też określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji „bez podstawy prawnej” – podkreśla prof. Mariusz Bogusz. Ocenia jednak, że właściwszym rozwiązaniem byłby wariant opierający się na „rażącym naruszeniu prawa”, ponieważ podstawa prawna do wydania decyzji o administracyjnej karze pieniężnej za naruszenie nakazu lub zakazu epidemicznego istnieje i jest zawarta w ustawie. Natomiast problemem jest niekonstytucyjność przesłanek nałożenia tej kary. - Choć oczywiście można też reprezentować pogląd, że podstawa prawna jest pojęciem „zbiorczym” i składa się na nią zarówno kompetencja do wydania decyzji, jak i przesłanki wydania decyzji. Z tej perspektywy wydanie decyzji o karze, mimo nieistnienia przesłanek wymierzenia kary, też mogłoby zostać zakwalifikowane jako „wydanie decyzji bez podstawy prawnej” – wyjaśnia.

Podobnie sytuację widzi dr Piotr Pałka. - Przedsiębiorcy, którzy zapłacili takie kary, pomimo braku podstawy prawnej, mogą moim zdaniem żądać stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - wskazuje. - Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast w sytuacji stwierdzenia nieważności takiej decyzji powinny moim zdaniem zostać im zwrócone środki, które zapłacili z tytułu nałożonych na nich kar - wyjaśnia mecenas Piotr Pałka. I dodaje, że trudno się dziwić przedsiębiorcom, że w związku z wprowadzonym zakazem zmieniali zakres swojej działalności albo prowadzili działalność pomimo zakazu. - Jest to w mojej ocenie odpowiedź rynku na naruszenie przez prawodawcę konstytucyjnej zasady prawa do przyzwoitej legislacji oraz zasady niedyskryminacji, którego to konsekwencje ponoszą podmioty objęte zakazami. Otwarta jest również sprawa odszkodowań od Skarbu Państwu za skutki aktu prawnego, który pozostaje w sprzeczności z ustawą zasadniczą - ocenia.

Czytaj także: WSA: Nie będzie kary za dyskotekę w lockdownie >>>

Być może sprawą powinien zająć się TK

Inne zdanie ma natomiast Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który wskazuje, że w przypadku, gdy decyzja nakładająca karę pieniężną się uprawomocni, nie ma możliwości, aby ją zmienić w drodze zwykłych środków odwoławczych. - Oznacza to w praktyce, że przedsiębiorcy, który nie zaskarżyli decyzji i zapłacili nałożoną karę nie mogą skutecznie tego faktu podważyć. W Polsce wyroki sądów nie mają charakteru precedensowego - wyjaśnia. Rzecznik ocenia, że jedynym rozwiązaniem dla przedsiębiorców, którzy nie zaskarżyli decyzji i zapłacili kary, pozostaje stwierdzenie niezgodności przepisu z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. - W takiej sytuacji przedsiębiorca mógłby złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a par. 1 kpa. Przedsiębiorca powołałby się w takim przypadku na to, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja - tłumaczy. I dodaje, że skargę o wznowienie postępowania przedsiębiorca mógłby wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. - Rzecznik MŚP niestety nie posiada uprawnień do wystąpienia do TK z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisu z Konstytucją RP. Uprawnienie takie mają m.in. RPO i Prokurator Generalny – wskazuje.

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.