Polskie Koleje Państwowe PLK i miasto Brzeg Dolny kłócą się o kładkę dla pieszych przebiegającą nad torami. Nikt nie chce remontować na swój koszt niszczejącej konstrukcji i nie czuje się jej właścicielem. Sąd uznał, że to kolejarze mają zrobić remont, gdyż – mimo że kładka służy też do normalnego ruchu miejskiego – jest budowlą kolejową, a ponadto nie jest drogą publiczną. Ministerstwo Rozwoju i Technologii pracuje już jednak nad koncepcją tzw. własności warstwowej, która pozwoliłaby w Polsce bezkonfliktowo zabudowywać powierzchnię nad i pod inwestycjami liniowymi przez podmioty inne niż zarządcy dróg, bądź linii kolejowych.
Kładka piesza przy dworcu w Brzegu Dolnym (woj. dolnośląskie), która ma zejścia na dwa perony, powstała nad torami w latach 70-tych. Wywołała konflikt pomiędzy PKP a magistratem, gdyż nikt nie przyznaje się do jej własności. Nie ma ona statusu drogi publicznej. Już sam przebieg kładki jest skomplikowany - wejście na nią znajduje się na gminnej działce, następnie przebiega ona nad terenami powiatowymi, Skarbu Państwa i PKP, a zejście jest na państwowej działce, która zarządza starosta Powiatu Wołowskiego. Pierwsze większe kontrole kładki miały miejsce dekadę temu. Od awaryjnego zamknięcia kładki w 2019 r. trwają przepychanki pomiędzy samorządowcami, kolejarzami a nadzorem budowlanym, kto powinien nią zarządzać, a więc także ją remontować. Stan techniczny kładki jest bardzo zły, więc nadzór budowlany nakazał jej generalny remont do 2027 r. - naprawę lub wymianę łożysk oraz uszkodzonych stalowych elementów nośnych całej konstrukcji, remont żelbetowej płyty pomostowej i naprawę hydroizolacji, nawierzchni kładki dla pieszych oraz instalacji oświetleniowej. Kładka był już trzykrotnie na wokandzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i dwukrotnie zajmował się nią Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).
Pod koniec stycznia br. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) oddalił skargę PKP PLK na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB). Sąd podjął próbę rozstrzygnięcia, do kogo należy kładka. Sąd uznał, że jest ona elementem infrastruktury kolejowej i wobec tego pozostaje ona w zakresie zarządzania przez PKP S.A. Nie jest na pewno częścią drogi publicznej ani gminnego, wewnętrznego ciągu pieszego. Znajduje się natomiast w obszarze kolejowym. Podstawą prawną takiej konkluzji był par. 3 pkt 1 rozporządzenia z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r. Nr 151, poz. 987). Uznaje on za budowlę kolejową m.in. całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy. Wśród przykładowych budowli kolejowych przepis ten wymienia też nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych.
W okresie użytkowania kładka służyła zaspokajaniu potrzeb zarówno mieszkańców gminy, jak i podróżnych, poprzez bezkolizyjne przeprowadzenie samodzielnego ciągu pieszego nad linią kolejową. Winna być zakwalifikowana jako element infrastruktury kolejowej służącej zapewnieniu szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu kolejowego - napisała w obszernym uzasadnieniu wyroku sędzia-sprawozdawca Nina Beczek.
Padł też inny argument – nie można domniemywać, aby w sytuacjach spornych co do własności to zawsze gmina była podmiotem zobowiązanym. Przyjęcie takiego rozwiązania, a więc "drogi na skróty" prowadzić może do niebezpiecznego precedensu, zgodnie z którym gminy przejmowałyby odpowiedzialność za stan techniczny wszelkich powszechnie dostępnych na ich terenie obiektów budowlanych, jeżeli tylko wystąpiłyby jakiekolwiek trudności z ustaleniem podmiotów ustawowo zobowiązanych i odpowiedzialnych za stan tych obiektów. Jedynie bowiem wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością).
Czytaj też w LEX: Własność warstwowa – rozważania na tle obecnych wyjątków od zasady superficies solo cedit >
Epopeja sądowa w sprawie kładki jeszcze trwa - PKP wniosło skargę kasacyjną, ma już ona sygnaturę (II OSK 869/26), ale nie wyznaczono jeszcze wokandy. NSA we wtorek 5 bm. nie zgodził się jednak na wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej kolejarzom remont kładki.
Lekiem na podobne bolączki jak ta w Brzegu Dolnym, ale przede wszystkim dodatkowym impulsem do inwestycji na terenach kolei, ma być tzw. własność warstwowa. To dopiero projektowana forma prawa własności umożliwiająca rozdzielenie własności gruntu od znajdujących się nad lub pod nim obiektów budowlanych (np. tuneli, parkingów podziemnych, budynków nad torami). W przeciwieństwie do obecnej zasady, gdzie budynek jest częścią gruntu, projektowane przepisy mają pozwolić na tworzenie niezależnych inwestycji w trójwymiarze. Nad projektem przepisów w tej sprawie pracuje obecnie Ministerstwo Rozwoju i Technologii (MRiT), choć pomysł nie jest nowy i wraca co kilka lat, jak na razie bezskutecznie. Resort wstępnie zdecydował się na koncepcję odrębnej własności obiektu budowlanego (OWOB), jako dającą szersze możliwości w porównaniu z tzw. prawem do zabudowy (nad taka koncepcją pracowano w poprzedniej kadencji Sejmu, a opisywaliśmy ją w tekście Uregulowanie własności warstwowej w Polsce). Dzięki OWOB inwestor będzie mógł postawić budynek nad infrastrukturą i mieć do niego pełne prawo własności. Projekt ma na razie jedynie charakter roboczy (nie posiada jeszcze numeru w RCL), ale już pierwsze zapowiedzi wywołują pozytywny oddźwięk wśród praktyków rynku nieruchomości, choć nie bezkrytyczny.
Własność warstwowa może zmienić sposób, w jaki rozwijają się polskie miasta. Budowanie nad drogami, torami czy pod istniejącą zabudową to potencjalnie nowe tereny inwestycyjne w centrach miast. Pytanie tylko, czy przełoży się to na realną poprawę dostępności mieszkań i rozwój miast czy głównie na wzrost cen w najlepszych lokalizacjach? - podkreśla Marcin Sawicki, współwłaściciel agencji nieruchomości m2CASA.
Czytaj też w LEX: Przestrzeń trójwymiarowa a istota nieruchomości gruntowej >
Ministerialny pomysł nie powstał z powodu kładki nad torami w Brzegu Dolnym, ale ma systemowo umożliwić inwestycje nad torami, trasami szybkiego ruchu, wodami oraz pod ziemią. Pozwoli to uwolnić dużo nowych terenów inwestycyjnych w miastach. Dyżurnymi przykładami takich możliwości są warszawskie: Trasa Łazienkowska na odcinku ul. Marszałkowska – Plac na Rozdrożu oraz linia średnicowa pomiędzy Dworcem Centralnym a ulicą Towarową. Dużo takich nieruchomości jest również w Łodzi. Chodzi głównie o to, że właściciel gruntu będzie mógł zachować prawo do ziemi, podczas gdy inny podmiot będzie właścicielem tunelu lub wiaduktu nad nią. Rozwiązanie ma dotyczyć głównie zagospodarowania terenów komunikacyjnych i kolejowych – nad istniejącą infrastrukturą będą mogły powstawać budynki biurowe bądź mieszkalne, albo obiekty przemysłowe, handlowe bądź sportowe. Pod ziemią zaś można byłoby wypełnić miejscami parkingowymi, magazynami itp.
Czytaj też w LEX: Bezpieczeństwo przestrzenne w świetle zmian systemowych - wybrane zagadnienia >
Polska nie byłaby tu pionierem, a raczej twórczo skorzystałaby z dobrych, zagranicznych wzorców. Chodzi np. o import z USA takich rozwiązań jak Airspace Rights (prawa do przestrzeni powietrznej) albo 3D Parcels/Vertical Subdivision, czyli działki trójwymiarowe. Ta pierwsza opcja jest często stosowana w dużych miastach (jak Nowy Jork albo Chicago) i pozwala na wyodrębnienie warstw przestrzeni nad ziemią jako samodzielnych nieruchomości, które mogą być sprzedawane oddzielnie, niezależnie od prawa własności gruntu. Drugie rozwiązanie to podział gruntu jest nie tylko w poziomie, ale także w pionie, co pozwala tworzyć osobne działki dla np. parkingu podziemnego, poziomu handlowego i części mieszkalnej. Własność warstwowa jest też popularna w Australii, gdzie istnieje nawet specjalne biuro nieruchomości Buy Airspace do wyszukiwania możliwości „stworzenia” kolejnych przestrzeni w już istniejących nieruchomościach. Warren Livesey, właściciel portalu, chwali się, że to pierwsza na Antypodach platforma AI oferująca oceny dachów i przestrzeni powietrznej, kalkulatory wykonalności oraz bezpośredni dostęp do agentów nieruchomości.
W analizie Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości (IWS) z 2024 r. dotyczącej własności warstwowej podkreśla się, że nie jest to tematyka łatwa, gdyż dotyczy mocno zróżnicowanych stanów faktycznych.
W istocie mamy tutaj do czynienia z różnymi sytuacjami, które łączy to, że występuje w nich potrzeba, by różne osoby miały prawa do gruntu lub obiektów na lub w tym gruncie posadowionych, znajdujących się pod lub nad powierzchnią gruntu będącego własnością innej osoby. Ta różnorodność stanów faktycznych powoduje, że do rozwiązania różnych sytuacji prawnych mogą być adekwatne różne instrumenty prawne. W niektórych przypadkach możliwe będzie zastosowanie istniejących instytucji polskiego prawa rzeczowego, dla rozwiązania innych sytuacji konieczne będzie stworzenie nowych sytuacji nieznanych obowiązującemu prawu - czytamy w analizie IWS, sporządzonej przez dr Jędrzeja Maksymiliana Kondka, profesora IWS.
W polskim prawie obowiązuje zasada prawna, którą oddaje łacińska sentencja „superficies solo cedit” (to, co na powierzchni, przypada gruntowi). To jednak nie wszystko, gdyż obecnie - co do zasady - nie mogą istnieć nieruchomości wyłącznie podziemne bądź nadziemne (znajdujące się w całości pod powierzchnią gruntu albo powyżej jej). Niemożliwe jest więc obecnie, aby jedna nieruchomość gruntowa znajdowała się pod lub ponad inną. Dobrym przykładem dylematów związanych z brakiem uregulowania własności warstwowej jest głęboki tunel.
Niejednokrotnie tunel będzie się znajdował poniżej dolnej granicy nieruchomości. W takim przypadku nie będzie częścią składową żadnej nieruchomości. Sam jednak nie będzie jednak także samodzielną nieruchomością. Nie będzie nieruchomością gruntową ani jej częścią, gdyż nie jest związany z powierzchnią gruntu, lecz z częścią podziemną gruntu. Nie jest też nieruchomością budynkową, gdyż po pierwsze, nie stanowi budynku, a po drugie, nie jest związany z prawem użytkowania wieczystego (art. 235 kodeksu cywilnego). Nie można także uznać takiego tunelu za nieruchomość lokalową, gdyż nie spełnia on definicji samodzielnego lokalu - pisze dr Kondek.
Czytaj też w LEX: Własność trójwymiarowa (3D) – zarys koncepcji zabudowy w polskim prawie cywilnym >
Sytuacja skomplikuje się jeszcze bardziej, gdy weźmiemy pod uwagę np. technologię budowy tuneli oraz innych budowli podziemnych. Niejednokrotnie bowiem są one budowane metodą odkrywkową (tzw. berlińską). Wykonuje się zatem wykop, który następnie jest obudowywany i zasypywany. Czy więc nie powoduje to zniszczenia istniejącej w tym miejscu nieruchomości gruntowej?
W takim wypadku w pewnym momencie to dno budowanego tunelu staje się powierzchnią gruntu. Rodzi się zatem pytanie, czy w tym momencie ta powierzchnia nie staje się odrębną nieruchomością gruntową. Jeśli tak, to logiczną konsekwencją byłoby przyjęcie, że właścicielem tej nieruchomości jest właściciel budowanego tunelu. Można jednak również przyjąć, że właścicielem tej nowo powstałej nieruchomości gruntowej jest dotychczasowy właściciel nieruchomości, która znajdowała się powyżej, o ile oczywiście nowo budowany tunel znajduje się w granicach przestrzennych takiej nieruchomości. Następnie jednak tak powstały wykop jest przykrywany i dawna powierzchnia gruntu jest odtwarzana. Oznacza to, że odtwarzana jest również nieruchomość gruntowa znajdująca się nad tunelem - opisuje istniejące dylematy dr Kondek.
A dno tunelu - czy przestało być powierzchnią gruntu? A co w sytuacji, gdyby w Brzegu Dolnym nie tylko wyremontowano estakadę nad torami, ale podjęto próbę przebudowy jej na miejsca handlowe? Co z wykuszami jednego budynku wiszącymi nad sąsiednią działką? Choć eksperci Instytutu podsuwają kilka obecnych instytucji prawnych – jak służebności, użytkowanie, podział quoad usum – to podkreślają, że nie są one wystarczające.
Tu właśnie mogłyby pomóc rozwiązania zaproponowane przez MRiT. OWOB mógłby ustanawiać zarówno właściciel gruntu, jak i użytkownik wieczysty, po uzyskaniu zgody właściciela. To istotne, gdyż np. wiele terenów kolejowych to działki Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym. OWOB mogłaby być ustanawiana, pod warunkiem spełnienia przesłanki samodzielności obiektu. Inwestor otrzymywałby promesę w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę/prezydenta miasta. To byłaby gwarancja ustanowienia OWOB, po oddaniu inwestycji do użytkowania, jeśli obiekt spełni warunek samodzielności. Natomiast z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu inwestor zawierałby umowę zobowiązującą do ustanowienia prawa OWOB oraz umowę ustanowienia służebności, aby zapewnić dostęp do obiektu. Ostatnim krokiem w procedurze ustanawiania OWOB będzie złożenie wniosku o ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Być może nie tylko w dużych miastach, ale także w Brzegu Dolnym doczekamy się – zamiast przez nikogo nie chcianej, rdzewiejącej kładki, nowoczesnej minigalerii handlowej nad torami, której właścicielem niekoniecznie będzie musiał być zarządca linii kolejowej.
A może zainteresuje cię też w LEX:
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
