Zasady wymiaru kar administracyjnych, zakładające ich adekwatność do zaistniałych naruszeń, nie są stosowane w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Regulacji Energetyki. Przedsiębiorcy skarżą się, że kary są przez to niewspółmierne i niesprawiedliwe - np. za brak złożenia sprawozdania firma paliwowa zawsze zapłaci 10 tys. zł, bez względu na swoją wielkość i przyczyny niedochowania obowiązku. Pojawiają się więc apele o zmianę przepisów. Z drugiej strony słychać, że kary od URE są wręcz zbyt niskie.
Problem niedawno nagłośniła Agnieszka Majewska, rzecznik małych i średnich przedsiębiorców, występując z apelem do premiera o zainicjowanie zmian w ustawie - prawo energetyczne.
Jej zdaniem przepisy dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych powinny jednoznacznie odwoływać się do reguł wynikających z działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Powołuje się na rozmowy z organizacjami branżowymi, według których obecne brzmienie przepisów i praktyka mogą prowadzić do wydawania decyzji „uznaniowych, niejednolitych i skutkujących nieproporcjonalnymi obciążeniami”. Agnieszka Majewska pisze też o „krzywdzących praktykach organów” oraz „rozbieżnościach w ich rozstrzygnięciach”. Jako alternatywę wobec nowelizacji ustawy proponuje wydanie wytycznych wymiaru kar dla organów stosujących prawo energetyczne.
- Trudno nie zgodzić się z tym stanowiskiem – komentuje dr Jakub Plebański, radca prawny z Rödl.
Także Rita Świętek, radca prawny, partner w Głowacki i Wspólnicy, uważa, że propozycja Agnieszki Majewskiej „nie jest wyłącznie konstruktem lobbystycznym”, a jej postulaty są „spójne z dominującym stanowiskiem doktryny i odpowiadają realnie zdiagnozowanym problemom”.
Innego zdania jest Przemysław Mazur, radca prawny, partner w M. Romanowski i Wspólnicy sp. k., według którego nie ma potrzeby wprowadzania zmian. - Obowiązujące regulacje w większości przypadków określają ustawowe widełki kar, a praktyka orzecznicza prezesa URE wskazuje, że sankcje są zazwyczaj wymierzane przy dolnych granicach tych widełek – uzasadnia.
Czytaj też w LEX: Znikoma szkodliwość czynu jako przesłanka odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w ustawie - Prawo energetyczne >
Prawo.pl miało sposobność zapoznać się z analizą, jaką w imieniu Polskiej Izby Paliw Płynnych przeprowadził Adam Toczyski, radca prawny. Wynika z niej, że chociaż od 2017 r. w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązują przepisy działu IVa odnoszące się do wymiaru kar, to organy w postępowaniach dotyczących energetyki ich nie stosują, uważając prawo energetyczne za przepisy szczególne.
Mec. Toczyski podaje przykład obowiązków sprawozdawczych dla firm paliwowych, za niewypełnienie których kara ryczałtowa wynosi 10 tys. zł - organ może albo nałożyć ją w pełnej wysokości, albo od niej odstąpić. - Kara w tej wysokości jest nakładana niezależnie z jakich przyczyn, doszło do naruszenia tego obowiązku, jak długotrwało naruszenie, czy jest powtarzalne, etc. – opisuje prawnik PIPP. Na przeciwnym biegunie stawia zaś przepisy pozostawiające organowi duży luz decyzyjny co do wymiaru kary - od symbolicznej kwoty 2 tys. zł, aż po wielomilionowe sankcje.
Inny przykład: do przestrzegania prawa energetycznego zobowiązani są przedsiębiorcy o różnych strukturach, prowadzący działalność w różnych segmentach.
- Gdy naruszenie dotyczy jednego, ściśle wyodrębnionego obszaru - np. zła jakość paliwa tylko na jednej stacji albo brak legalizacji dystrybutorów tylko na jednej stacji – podstawa miarkowania powinna odnosić się do przychodu tego konkretnego segmentu/placówki, a nie do całego skonsolidowanego przychodu z wszystkich rodzajów działalności – przekonuje prawnik.
Z pisma PIPP wyłania się szereg różnic między k.p.a, a prawem energetycznym. Kodeks przewiduje, że w określonych przypadkach organ obligatoryjnie odstępuje od nałożenia kary (art. 189f par. 1). Prawo energetyczne tymczasem zakłada w takich sytuacjach fakultatywność – organ od kary odstąpić może, ale nie musi (art. 56 ust. 6a prawa energetycznego).
Mec. Toczyski wskazuje też na brak w prawie energetycznym formalnego etapu upomnienia czy umożliwienia naprawy naruszenia przed ukaraniem. Taka możliwość jest przewidziana w k.p.a., występuje też np. w prawie ochrony środowiska czy gospodarki odpadami.
W prawie energetycznym nie obowiązują także wymogi co do uzasadnienia decyzji, jakie powinien spełnić organ – a to, zdaniem prawnika PIPP, rodzi poczucie arbitralności i utrudnia obronę swoich racji przy odwołaniu.
Swój wywód Adam Toczyski uzupełnia obecnym w judykaturze poglądem co do potrzeby posiłkowego stosowania kryteriów z kodeksu karnego przy ocenie stopnia szkodliwości czynu. Proponuje, by przy wymiarze kary organ uwzględniał:
Mec. Mazur uważa jednak, że obowiązujące przepisy prawa energetycznego już obecnie przewidują rozwiązania zbliżone do tych uregulowanych w Dziale IVa k.p.a.
- Prezes URE posiada wyraźne podstawy prawne do miarkowania administracyjnych kar pieniężnych oraz do odstąpienia od ich wymierzenia, co wynika z art. 56 ust. 6 i 6a prawa energetycznego. Również przy stosowaniu sankcji na podstawie k.p.a. organy działają w ramach uznania administracyjnego, które jest nieodłącznym elementem tego rodzaju rozstrzygnięć – mówi.
Jego zdaniem postulowane przez rzecznika MŚP zmiany legislacyjne nie prowadzą zatem do eliminacji uznaniowości w wymiarze kar. - Jedynym rozwiązaniem, które rzeczywiście ograniczałoby swobodę decyzyjną organu, byłoby wprowadzenie sztywnego taryfikatora kar, analogicznego do systemu sankcji za wykroczenia drogowe. W praktyce nie wydaje się to jednak konieczne – uważa.
Dodaje, że nie znajduje również podstaw prawnych postulat wydania przez rząd wytycznych dotyczących sposobu nakładania kar przez prezesa URE. - Zasady odpowiedzialności administracyjnej wynikają z ustaw, a nie z aktów o charakterze wewnętrznym – tłumaczy.
Dr Jakub Plebański zna jednak przypadki, w których organ wymierzał kary w sposób „zautomatyzowany”, ograniczając się do samego stwierdzenia naruszenia i bez pogłębionej analizy okoliczności konkretnej sprawy. Przypomina, że problem dostrzegł Trybunał Konstytucyjny. - W wyroku z 3 kwietnia 2025 r. (sygn. P 8/21) Trybunał uznał za niekonstytucyjną część przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii ustalających sztywną wysokość kary za nieprzedłożenie w terminie sprawozdania Prezesowi URE i jednocześnie nie wprowadzając możliwości jej miarkowania z uwzględnieniem okoliczności zezwalających na złagodzenie odpowiedzialności sprawcy naruszenia – opisuje mec. Plebański.
Zgadza się jednak z mec. Mazurem, że już dziś prawo energetyczne przewiduje instrumenty takie jak art. 56 ust. 6 i 6a prawa energetycznego, z których przedsiębiorcy mogą korzystać, broniąc się przed nałożeniem kary lub dążąc do ograniczenia jej wysokości. - Warto o tym pamiętać, ponieważ kompetencje organów administracji publicznej nie mają charakteru nieograniczonego, a przy wsparciu profesjonalnej pomocy prawnej – możliwe jest skuteczne egzekwowanie zasady proporcjonalności oraz kontroli prawidłowości wymiaru kary – mówi Jakub Plebański.
Z drugiej strony pojawiają się też głosy, że z perspektywy dużych firm kary od URE można uznać za wręcz łagodne. – Maksymalna kara przewidziana w prawie energetycznym może wynieść nawet 15 proc. rocznego obrotu. W przypadku największych graczy byłyby to miliony złotych, tymczasem w praktyce mówimy o karach rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych – słyszymy od prawnika znającego branże.
- Problemem jest raczej nadmierna surowość sankcji wobec mniejszych podmiotów oraz zbyt słabe zróżnicowanie reakcji na drobne naruszenia formalne i poważne uchybienia systemowe – komentuje Rita Świętek.
URE poproszony przez Prawo.pl po zajęcia stanowiska zapowiada, że w pierwszej kolejności odniesie się do postulatów rzeczniczki MŚP w trybie oficjalnym.
Zobacz procedurę w LEX: Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej >
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
