PZP: Lepsze płace mogą być kryterium przetargowym
Kryterium decydującym o wyborze wygrywającej oferty mogą być wyższe wynagrodzenia personelu, a nawet podwyżki ponad limity wynikające z prawa pracy i układów zbiorowych. Dotyczy to zwłaszcza takich usług jak pomoc społeczna czy opieka zdrowotna, gdzie głównym kosztem wykonawcy są płace - wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyrok - w Polsce w ogóle niezauważony - wywołuje mocny rezonans w krajach stawiających na jakość usług publicznych, w tym Hiszpanii i Szwecji, gdzie niska cena schodzi na dalszy plan.
Inaczej mówiąc – państwo może (a nawet powinno) zapłacić drożej za ważne społecznie usługi, gdy oferenci nadzwyczaj dobrze traktują wykonujący je personel, a wyższe płace stymulują dobór bardziej doświadczonych i kompetentnych pracowników. Wyższe koszty realizacji takiego zamówienia publicznego w dłuższej perspektywie opłacają się bowiem wszystkim – pacjentom, samorządowi, a także wykonawcom i ich pracownikom. I jest to zgodne z unijnymi regulacjami dotyczącymi zamówień publicznych. Tak wynika z wyroku TSUE z 5 marca br. (C-210/24), w której sędziowie musieli rozstrzygnąć spór pomiędzy baskijskim miastem Ortuella (Hiszpania) a lokalnymi wykonawcami, którzy kwestionowali, że bardzo dużą wagę urzędnicy przykładali do wysokiego poziomu płac osób zatrudnianych do obsługi zlecenia – chodziło o pomoc społeczną.
Wyższa cena za jeszcze wyższą jakość
Na warunki przetargu organizowanego przez miasteczko Ortuella poskarżyło się jedno z lokalnych stowarzyszeń (AESTE). Podważało ono specyfikację warunków zamówienia na łączną kwotę ponad 166 tysięcy euro dla „usług społecznych bez zakwaterowania” (kod CPV 85312000‑9), a konkretnie dla działań prewencyjnych, edukacyjnych i opiekuńczych na rzecz rodzin lub osób mających trudności z utrzymaniem lub zachowaniem dobrostanu fizycznego, społecznego lub emocjonalnego. SWZ jako główne kryterium przyjmowało cenę, ale rozumianą zupełnie inaczej niż „kto zaproponuje niższą stawkę, ten wygra”. Gmina odwróciła tę logikę – o sukcesie w przetargu miały przesądzić jak największe podwyżki wynagrodzeń dla personelu wykonującego usługę, gmina preferowała też tych wykonawców, którzy podwyżki chcieli jak najmocniej sformalizować, najlepiej w układach zbiorowych. Czyli największe szanse na zwycięstwo miała firma, która nie tylko dobrze opłacała swoich pracowników, ale nawet szykowała dla nich podwyżki wyższe niż wynikałoby to z prawa pracy i układów zbiorowych.
Hiszpańscy sędziowie mieli wątpliwości, czy położenie nacisku na wysokie płace da się pogodzić z „ofertą najkorzystniejszą ekonomicznie” w rozumieniu art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE. Gmina twierdziła, że kryterium to ma na celu podwyższenie wynagrodzenia personelu zobowiązanego do wykonania usługi będącej przedmiotem spornego zamówienia, a tym samym poprawę stabilności i ciągłości świadczenia tej usługi, ale zarówno stowarzyszenie, jak i hiszpański sąd zajmujący się tą sprawą (który skierował pytanie prejudycjalne do TSUE) twierdziły, że związek ten jest zbyt hipotetyczny, aby móc rozstrzygać o udzieleniu tego zamówienia.
Sporne kryterium może mieć charakter dyskryminujący w zakresie, w jakim zobowiązuje przedsiębiorstwo, które zamierza zwiększyć swoje szanse uzyskania spornego zamówienia, do zapłaty pracownikom zobowiązanym do realizacji tego zamówienia wyższych wynagrodzeń niż te, które otrzymywali, co mogłoby stanowić dodatkowe obciążenie ekonomiczne mogące utrudnić złożenie oferty – argumentował hiszpański sąd.
Kryterium to mogłoby okazać się nieproporcjonalne i dyskryminujące dla firm, które nie mają wystarczającej zdolności do wypłaty wysokich wynagrodzeń, podczas gdy wykonawcy ci mogą składać konkurencyjne oferty charakteryzujące się dobrym stosunkiem jakości do ceny ze względu na niższe koszty wynagrodzeń – to kolejna wątpliwość krajowych sędziów.
TSUE przypomniał, że zamawiający jest uprawniony do wyboru kryteriów udzielenia zamówienia opartych na względach natury społecznej, które mogą dotyczyć użytkowników lub odbiorców usług będących przedmiotem zamówienia, ale również innych osób. Z jednej strony wynagrodzenie, które otrzymuje wykonawca z tytułu świadczenia przez niego usługi, jest w dużej mierze uzależnione od kosztów wynagrodzenia personelu, dlatego sporne kryterium jest związane z przedmiotem zamówienia. Z drugiej strony, w przypadku zamówienia o charakterze społecznym zasadnym jest uznanie, że kryterium korzystniejszego wynagrodzenia personelu może poprawić jakość, dostępność i ciągłość usług społecznych.
Dlatego TSUE orzekł, że kryterium udzielenia zamówienia publicznego na usługi społeczne bez zakwaterowania, które uwzględnia wykraczającą poza poziom wynikający z zastosowania obowiązującego sektorowego układu zbiorowego podwyżkę wynagrodzeń, którą oferent proponuje zastosować względem personelu, pozwala zamawiającemu na zidentyfikowanie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie i nie kłoci się z unijnymi przepisami o zamówieniach publicznych.
Zamawiający mogą uwzględniać podwyżki płac pracowników realizujących umowę (nawet powyżej poziomów określonych w sektorowych układach zbiorowych) przy ocenie najbardziej korzystnej oferty. Takie kryteria można powiązać z tematyką umowy, szczególnie w usługach pracochłonnych, takich jak opieka społeczna, gdzie lepsze wynagrodzenie może pomóc zatrzymać pracowników, rekrutować wykwalifikowany personel oraz poprawić jakość i ciągłość usług – tłumaczy sens wyroku TSUE Lois Pimentel Iglesias, urzędnik Komisji Europejskiej.
Niski koszt to pozorna oszczędność
W Polsce o wyroku nie jest głośno, w przeciwieństwie do – co zrozumiałe – Hiszpanii, a także tych państw UE (jak np. Szwecja), w których nacisk kładzie się na wysoką jakość usług publicznych, godne płace oraz silną współpracę partnerów społecznych (w tym dialog ze związkami zawodowymi).
Lepsze płace mogą i powinny mieć znaczenie przy wyborze oferty. Zamówienia publiczne jako narzędzie polityki społecznej mają obecnie wyraźne i solidne poparcie TSUE – podkreśla prof. Juan Antonio Gallo Sallent, przewodniczący katalońskiego Trybunału Zamówień Publicznych, jeden z wielu hiszpańskich prawników, którzy od kilku dni wnikliwie analizują wyrok.
Gallo Sallent zaznacza jednocześnie, że TSUE ciekawie zinterpretował pojęcie najbardziej korzystnej ekonomicznie oferty w rozumieniu art. 67 dyrektywy 2014/24/UE. Przepis ten formułuje kryteria udzielenia zamówienia. Z art. 67 ust. 1-2 wynika, że ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie z punktu widzenia instytucji zamawiającej określa się na podstawie ceny lub kosztu (z wykorzystaniem podejścia opartego na efektywności kosztowej). Może ona obejmować najlepszą relację jakości do ceny, którą szacuje się na podstawie kryteriów obejmujących aspekty jakościowe, środowiskowe lub społeczne związane z przedmiotem danego zamówienia publicznego. Kryteria takie mogą np. obejmować organizację, kwalifikacje i doświadczenie personelu wyznaczonego do realizacji danego zamówienia, (w przypadku gdy właściwości wyznaczonego personelu mogą mieć znaczący wpływ na poziom wykonania zamówienia).
Koszty płac są zazwyczaj głównym czynnikiem wynagrodzenia świadczeniodawcy za usługi społeczne, dlatego nie jest nierozsądne założenie, iż wyższe wynagrodzenia mogą przyczynić się do poprawy jakości usługi. Kryterium nagradzającego wyższe wynagrodzenia dla świadczeniodawców usług społecznych jest zatem zasadniczo dopuszczalne w zasadzie, pod warunkiem że jest zgodne z fundamentalnymi zasadami przejrzystości, niedyskryminacji i równego traktowania – Christoffer Erlandsson, adwokat, partner w szwedzkiej kancelarii Morris Law.
Wyrok TSUE z 5 marca 2026 r., C-210/24
