Projekt ustawy uchyla m.in. ustawę z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej; ustawę z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym oraz ustawę z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela – w części dotyczącej stanu klęski żywiołowej.

Czytaj: 

W pierwszej kolejności wspomnieć wypada, że projekt ustawy ustanawia dwa nowe stany zwiększonej gotowości państwa, tj. stan pogotowia oraz stan zagrożenia. Stany te, zgodnie z art. 28 projektu ustawy wprowadzane są rozporządzeniami w sytuacji „jeżeli z uwagi na niekorzystne okoliczności wywołane działaniami sił natury lub działalnością człowieka, w tym wystąpienie lub możliwość wystąpienia sytuacji kryzysowej na określonym obszarze, zachodzi konieczność podniesienia gotowości organów administracji publicznej do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności”.

Jest to jedyna przesłanka do wprowadzenia takich stanów. Stan zagrożenia, który wiąże się już z możliwością wprowadzenia ograniczeń, zakazów i nakazów, ustanawiany jest, zgodnie z art. 27 ust. 2 projektu ustawy, „kiedy wprowadzenie stanu pogotowia jest niewystarczające do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności i konieczne jest podjęcie przez organy administracji publicznej dodatkowych działań”.

W projekcie ustawy trudno doszukać się precyzyjnych kryteriów, na bazie których decydowanym będzie, czy mamy do czynienia z sytuacją  uzasadniającą wprowadzenie określonego stanu. Jest to szczególnie istotne z perspektywy oceny konsekwencji ich wprowadzenia, m.in. dla przedsiębiorców. Projekt ustawy stwarza duże pole do komentowania i dyskusji, niemniej chciałbym skoncentrować się na kwestii związanej z możliwym ograniczeniem praw przedsiębiorców.

 

 

W stanie zagrożenia polecenia dla przedsiębiorców

Projekt ustawy na nowo reguluje nadto stan klęski żywiołowej. Zapisy projektu ustawy w tej części nie są rewolucyjne. W rzeczywistości stanowią przytoczenia przepisów ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej.  Wątpliwości moje budzą natomiast zapisy odnoszące się do ograniczeń wynikających ze stanu zagrożenia, o którym stanowi art. 27 ust. 2 projektu ustawy. Stan zagrożenia, w oparciu o art. 30 projektu ustawy wprowadza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów z inicjatywy własnej lub na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni.

Czytaj w LEX: Zadania JST w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny >>>

Zgodnie z art. 31 projektu ustawy Prezes Rady Ministrów w okresie obowiązywania stanu zagrożenia lub klęski żywiołowej może wydawać tzw. polecenia. Polecenia te mogą być kierowane również wobec przedsiębiorców.  Polecenia te, zgodnie z art. 31 ust. 4 projektu ustawy, wydawane są w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia. Wykonywanie zadań objętych poleceniami skierowanymi do przedsiębiorców następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą. Przedsiębiorca może jednak teoretycznie nie podpisać takiej umowy. Istotą prawa umów w demokratycznym państwie prawa jest bowiem swoboda ich zawierania.

Czytaj w LEX: Wykonywanie przez JST zadań w ramach obowiązku obrony >>>

Projekt ustawy nie dookreśla wprost na jakich konkretnych podstawach następować będzie wykonywanie poleceń przez przedsiębiorców w sytuacji nie zawarcia stosownej umowy. Zgodnie z art. 31 ust. 16 projektu ustawy w przypadku nie zawarcia umowy przez przedsiębiorcę, zadania objęte poleceniami są wykonywane na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 7 tegoż artykułu. Szkopuł polega jednak na tym, że rzeczony ust. 7 odnosi się do sytuacji, w której dochodzi do przejęcia na podstawie decyzji administracyjnej – zadań organów samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego (które też mogą być adresatami wskazanych poleceń) odmówią wykonania polecenia, niewłaściwie je wykonają lub nieskutecznie realizować będą działania koordynacyjne wynikających ze stanu zagrożenia lub klęski żywiołowej.  

Biorąc pod uwagę zasady wykładni językowej, takie odesłanie może prowadzić do kuriozalnego wprost wniosku, wynika on bowiem z pomysłu na odpowiednie stosowanie przywołanego wyżej  ust. 13 projektu ustawy skierowanego wobec organów samorządu terytorialnego, że nastąpi swoiste wkroczenie w zakres swobody decyzji przedsiębiorcy celem wykonania polecenia. Wydaje się, że zamysłem było odniesienie się jednak wprost do decyzji, na mocy której wydawane jest to polecenie i jej odpowiedniej egzekucji, konkretnie zatem odesłanie w ust. 16 projektu ustawy winno odnosić się do ust. 4, który odnosi się do decyzji i jej natychmiastowej wykonalności.

Czytaj w LEX: Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w okresie stanu klęski żywiołowej >>>

Wydawanie obowiązujących poleceń, kierowanych do przedsiębiorców nie jest rozwiązaniem nowym. Zagadnienie to pojawiło się już ustawie z  2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Kolejno odnaleźć je można chociażby w ustawie z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którym to aktem prawnym wprowadzono je także do ustawy z dnia z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.

 

Wpływ sytuacji kryzysowych na stosunki cywilnoprawne

Jędrzej Maksymilian Kondek

Sprawdź  

Projekt ustawy nie precyzuje przedmiotowego zakresu poleceń

Moja wątpliwość związana jest natomiast z przedmiotem takich poleceń, a w konsekwencji odpowiedzią na pytanie czy zasadnym, dla oceny skuteczności takich poleceń, jest analiza formy prawnej ich ustanawiania. Wątpliwość ta wynika bowiem wprost z art. 22 Konstytucji który stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz pośrednio także z art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Tymczasem polecenia, kierowane do przedsiębiorców, zgodnie projektem ustawy mogą być wydawane również w czasie tzw. stanu zagrożenia, wprowadzanego na mocy rozporządzenia, a sam projekt ustawy nie określa czy takie polecenia mogą ograniczać konstytucyjnie chronione wartości.

Projekt ustawy nie precyzuje przedmiotowego zakresu takich poleceń. Opisuje je jedynie poprzez ukazanie celów dla jakich mają być wydawane, tj. odpowiednio przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu lub skutkom klęski żywiołowej, lub ich usunięcia. Nie wskazuje także czy wydawanie takich poleceń może wiązać się z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej.

Posiłkując się zasadami wykładni analogia legis, tj. konkretnie tym, że w tym samym projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że w stanie klęski żywiołowej może nastąpić ograniczenie praw i wolności, wysnuć można wniosek, a to z racji braku takiego odniesienia do poleceń, które można wydawać zarówno w stanie klęski żywiołowej jak i w stanie zagrożenia, że w założeniu nie będą one ograniczać praw i wolności, w szczególności jeśli wydawane będą w czasie obowiązywania stanu zagrożenia.

Przeczytaj także:

 

Polecenie może wkroczyć w zakres wolności działalności gospodarczej

Powstają jednak wówczas dwa podstawowe pytania. Pierwsze z nich dotyczy tego, kto ma ustalać, że dane polecenie nie ogranicza wolności działalności gospodarczej. Drugie pytanie odnosi się do zidentyfikowania takiego zbioru poleceń, które nie będą wkraczać w zakres wolności działalności gospodarczej. Przyznam się, mając na uwadze szeroki zakres pojęciowy wolności działalności gospodarczej, że mam ze wskazaniem takiego zbioru trudność.

Łatwiej byłoby mi zbudować taki zbiór na zasadzie definicji negatywnej, a więc dla przykładu wskazać, że poleceniami niewkraczającymi w zakres wolności działalności gospodarczej byłyby takie polecenia, które nie kształtowałyby na zasadzie nakazu sposobu prowadzenia działalności gospodarczej, podejmowania decyzji o kierunku prowadzenia działalności, w tym konkretnych działań polegających na działaniu lub powstrzymywaniu się od działania, relewantnych z perspektywy prowadzonej działalności gospodarczej.

W praktyce powstać może zatem problem, jeżeli uzna się, że dane polecenie ogranicza wolność działalności gospodarczej. W tej bowiem sytuacji, wątpliwość może budzić podstawa prawna dla ustanawiania takich ograniczeń. Stan zagrożenia, w ramach którego możliwym jest wydawanie takich poleceń, wprowadzany jest na mocy rozporządzenia. Projekt ustawy  - odnośnie stanu zagrożenia - nie określa zakresu niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, odmiennie niż w przypadku stanu klęski żywiołowej. Ograniczenie praw i wolności, chronionych Konstytucją może być dokonane rozporządzeniem, niemniej rozporządzenia to powinno mieć charakter doprecyzowujący i techniczny, wynikający z delegacji ustawowej. Jest to konsekwencja wskazanych wyżej przepisów, w myśl których ograniczenie praw i wolności jest dopuszczane wyłącznie w drodze ustawy. Właściwym przykładem jak należy to robić, jest ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, której przepisy mają zostać de facto inkorporowane do teksu procedowanej obecnie ustawy.

Czytaj w LEX: Kucharski Krzysztof - Istota wolności działalności gospodarczej >>>

W sytuacji zatem braku precyzyjnego określenia w projekcie ustawy z jakimi konkretnie ograniczeniami może wiązać się wydawanie poleceń dla przedsiębiorców, jak również w związku z tym, że projekt ustawy nie określa przedmiotu takich poleceń, w tym możliwych ograniczeń praw i wolności, istniała będzie moim zdaniem możliwość kwestionowania każdego z takich poleceń przy uznaniu, że prowadzi ono do ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

Ustanawianie ograniczeń praw i wolności obywatela w drodze ustawy wynika też z ogromnej doniosłości tego rodzaju decyzji. Konsekwencją uznania, że doszło do ograniczenia praw i wolności w związku z wydaniem konkretnych poleceń dla przedsiębiorców w czasie obowiązywania wprowadzonego rozporządzeniem stanu zagrożenia będzie możliwość sądowego kwestionowania ich legalności, a w rezultacie i przy poniesieniu szkód związanych z ich przymusowym wykonaniem możliwość składania roszczeń odszkodowawczych.

 

Projekt prowokuje do wielu pytań

Tematyka poruszana w projekcie ustawy prowokuje do wielu pytań. Szczególny obszar do dalszych analiz widzę zarówno w przestrzeni oceny konstytucyjnej wprowadzanego stanu pogotowia i zagrożenia, znaczenia i dopuszczalności  wyłączenia w drodze rozporządzenia obowiązywania przepisów prawa zamówień publicznych w czasie stanu pogotowia i zagrożenia, zasad finansowania wykonywania poleceń kierowanych do przedsiębiorców, zakresu ingerencji w działania organów samorządu terytorialnego jak również znaczenia planowanego uchylenia ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela – w części dotyczącej stanu klęski żywiołowej.

Zachowując konwencję oceny prawnej jednego z aspektów projektu ustawy, nie odnosząc się także do oceny jej restrykcyjności, w tym zachowania zasady proporcjonalności, uważam, że ważnym byłoby aby w akcie prawnym, który z założenia kreować ma wprost zakazy lub nakazy określonego zachowania i instrumenty, którymi takie zakazy lub nakazy mają być wprowadzane, przepisy były bardziej przejrzyste i jednoznaczne.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.