Coraz więcej kluczowych dla państwa decyzji podejmowanych jest w drodze rozporządzeń, co budzi poważne wątpliwości konstytucjonalistów. Wskutek wprowadzonych ograniczeń - niezależnie od tego, czy pomogą w ograniczeniu liczby zakażonych - wiele firm upadnie, a poddanie izolacji większości obywateli, negatywnie odbije się na ich zdrowiu fizycznym i psychicznym. Jednocześnie rząd opiera się przed wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego - nie do końca wiadomo, czy z powodu oporów przed przełożeniem wyborów prezydenckich, czy też - jak wynika z wypowiedzi Jarosława Gowina - dlatego, że budżet nie wytrzyma wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Bo decyzja w tym zakresie może mieć wpływ na dochodzenie odszkodowań.

Stan wyjątkowy czy stan klęski żywiołowej - ograniczeń może być więcej>>

 

Stan wyjątkowy, ale nie aż tak

Władze postanowiły zarządzać kryzysem na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Akt powstał w 2008 r. i od początku dawał ministrowi zdrowia daleko idące kompetencje do wprowadzania ograniczeń i reagowania na zagrożenie związane z epidemią. Po ulepszeniu „specustawą koronawirusową”, która weszła w życie 8 marca 2020 r., rozporządzeniami można wprowadzać ograniczenia, co do których Konstytucja zastrzega formę ustawową.

 


Jak mówi serwisowi Prawo.pl prof. Hubert Izdebski, epidemia COVID-19 jest stanem nadzwyczajnym i to w skali globalnej. A odpowiedni stan nadzwyczajny wprowadza się, zgodnie z przepisami art. 228 ust. 1 i 5 Konstytucji RP.
- To, że obecnie państwo nie funkcjonuje normalnie, nie wymaga chyba dowodu - a konstytucyjnie nie ma jakichś stanów pośrednich między nadzwyczajnymi i normalnym. W sytuacji materialnego występowania stanu nadzwyczajnego, ogłoszenie odpowiedniego stanu jest nie tylko możliwe - ale jest konieczne. W moim przekonaniu z dwóch możliwych do rozważenia stanów nadzwyczajnych jest to stan klęski żywiołowej – mówi prof. Izdebski.

Czytaj w LEX: Procedura wprowadzania stanów nadzwyczajnych - wybrane problemy >

Podobnego zdania jest dr hab. Robert Suwaj, profesor Politechniki Warszawskiej i adwokat w kancelarii Suwaj Zachariasz.
- Największe wątpliwości budzi fakt, że nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego - stanu klęski żywiołowej, choć wprowadzono nadzwyczajne środki w celu zapobieżenia skutkom katastrofy naturalnej, w postaci zagrożenia życia i zdrowia dużej liczby osób – mówi. - Argumentem przeciwko klęsce żywiołowej jest twierdzenie o braku masowego występowania choroby zakaźnej - tu zaś stoi temu naprzeciw ogłoszenie stanu epidemii, który tę masowość (aktualną bądź potencjalną) potwierdza. To wszystko powoduje, że mamy do czynienia z obiektywną niekonstytucyjnością rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia w prowadzeniu różnego rodzaju działalności gospodarczej. Branża handlowa, sportowa czy usługowa zostały narażone na oczywiste straty finansowe, na skutek przyjęcia aktu, który narusza istotę wolności działalności gospodarczej, godząc w zasadę wyłączności ustawy i zasadę proporcjonalności – uważa prof. Suwaj.

Czytaj w LEX: Relacje prawne między wojewodą a organami samorządu gminnego w sytuacjach nadzwyczajnych. Wybrane zagadnienia administracyjnoprawne >

 

Można żądać więcej, ale sprawa potrwa dłużej

Trudno na tym etapie przewidzieć, jak daleko idące szkody spowoduje epidemia oraz podjęte decyzje. Nie ma natomiast wątpliwości, że takie będą. Fakt działania w specjalnych okolicznościach nie zwalnia Skarbu Państwa z odpowiedzialności. Brak jego wprowadzenia sprawia, że dochodzenie odszkodowań zajmie o wiele dłużej.

 


- Brak formalnego ogłoszenia stanu klęski powoduje, że - niezależnie od podejmowanych przez Państwo Polskie działań pomocowych - będzie można dochodzić roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa bezpośrednio przed sądem, na zasadach ogólnych. Kwestię odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przez władzę publiczną przewiduje kodeks cywilny w art. 417 par 1. Nie można też wykluczyć roszczeń z art. 417(1) par 4 k.c. za szkodę wynikającą z zaniechania legislacyjnego dotyczącego braku uchwalenia stanu klęski żywiołowej – tłumaczy prof. Robert Suwaj. Dodaje jednak, że sam brak uchwalenia stanu klęski żywiołowej powoduje, że nie znajdzie tu zastosowania ustawa  z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.


- Daje ona prawo do odszkodowania w trybie administracyjnym, w zakresie którego orzeka wojewoda w drodze decyzji. Dotyczy ona jednak wyłącznie naprawienia rzeczywiście powstałej szkody majątkowej, bez prawa do odszkodowania za utracone korzyści, które przedsiębiorca mógłby osiągnąć, gdyby zakazu nie wprowadzono – mówi prof. Suwaj. Konieczne więc będzie dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych.

 

Podobnego zdania jest dr hab. Grzegorz Gudzbeler z Uniwersytetu Warszawskiego, który tłumaczy, że wprowadzenie stanu nadzwyczajnego mogłoby oznaczać znaczne ograniczenie praw obywateli, ale jednocześnie pozwoliłoby na uzyskanie odszkodowań związanych z ograniczeniem tych praw.
- W tej chwili prawa są ograniczane, ale możliwości uzyskania odszkodowania praktycznie nie istnieją. W mojej ocenie aktualnie zastosowane rozwiązanie jest sumarycznie niekorzystne dla obywateli w kontekście ich bezpieczeństwa zdrowotnego i finansowego – mówi dr Gudzbeler

Czytaj w LEX: Konstytucyjny zakaz przeprowadzania wyborów w czasie trwania stanu nadzwyczajnego - kilka wątpliwości >

 

Odpowiedzialność za niewprowadzenie stanu wyjątkowego

Pojawia się zatem pytanie, czy władze publiczne mogą ponosić odpowiedzialność za niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego, skoro – jak podkreślają eksperci – są do tego ewidentne przesłanki, a brak podjęcia takiej decyzji, prawdopodobnie z powodów politycznych, to realne utrudnienia i opóźnienia przy dochodzeniu roszczeń.

Czytaj w LEX: Zagrożenie koronawirusem a prawo do prywatności >

Jak podkreśla prof. Hubert Izdebski, Kodeks cywilny w art. 417(1) par. 4  przewiduje odpowiedzialność za niewydanie aktu normatywnego.
- W takim razie można byłoby stwierdzić wystąpienie przesłanki do zastosowania tego przepisu, polegającej na niewydaniu aktu normatywnego w postaci rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej (o ile można przyjąć, że jest to akt normatywny) Odrębną jednak kwestią jest to, czy dałoby się tu wykazać szkodę wynikającą z takiego zaniechania. Jedynym, jak można sądzić, sposobem wykazania tej szkody byłoby to, że brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego skutkuje stratami wynikającymi z braku zastosowania przepisów ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela – mówi prof. Izdebski.

Czytaj w LEX: Prawa i obowiązki pełnomocników procesowych w praktyce w związku z koronawirusem >

W takim przypadku nie byłoby potrzeby dysponowania odpowiednim prejudycjalnym orzeczeniem - którego wymagają wszystkie inne przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu (i niewykonywaniu) władzy publicznej.

Czytaj w LEX: Funkcjonowanie kancelarii prawnej i środki prawne w praktyce w sytuacji stanu zagrożenia epidemicznego koronawirusem >  

A zatem przepis pozwalałby dochodzić roszczeń za niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego, ale jest to możliwość raczej teoretyczna, bo wymagałoby to ekwilibrystyki w argumentowaniu przed sądem. Być może jednak postać rzeczy zmienia wypowiedź Jarosława Gowina, który na konferencji z samorządowcami zasugerował, że Polski nie stać na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, bo budżet tego nie wytrzyma. I to może być argument dla przedsiębiorcy lub osoby fizycznej, które zdecydują się dochodzić odszkodowania lub zadośćuczynienia, wskazując na zaniechania państwa  w tym względzie.

- Z punktu widzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa jest to wypowiedź kuriozalna. Polityk ten zdaje się przyznawać, że decyzja o powstrzymaniu się od ogłoszenia stanu nadzwyczajnego nie jest uzależniona od okoliczności wskazanych przez ustawę, lecz że działanie to ma kontekst wyłącznie ekonomiczny. Innymi słowy potwierdza on, że zaistniały okoliczności uzasadniające wprowadzenie stanu nadzwyczajnego i należałoby go wprowadzić ale Rady Ministrów na to - po prostu - nie stać. To jest albo brak szczegółowej wiedzy wiceremiera albo zupełny brak odpowiedzialności za słowo. Właśnie takimi słowami uzasadnia pozwy odszkodowawcze za bezczynność legislacyjną z art. 417(1) § 4 k.c., dowodząc nielegalności powstrzymywania się przed wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego - mówi prof. Suwaj.

 

Ustawa do Trybunału Konstytucyjnego

Bardziej standardową procedurą w tej sytuacji będzie zaskarżenie obowiązujących przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. Jak tłumaczą: adwokat Rafał Kowalczyk i aplikantka adwokacka Barbara Urbaniak , adwokat z kancelarii Filipiak Babicz, w przypadku wykazania, że stan zagrożenia epidemicznego bądź stan epidemii stanowią faktycznie pozakonstytucyjne stany nadzwyczajne, możliwe byłoby zakwestionowanie legalności tej ustawy, czego następstwem byłoby również stwierdzenie bezprawności zakazów i ograniczeń wprowadzanych na jej podstawie.

 

- Tylko wtedy, gdyby Trybuna Konstytucyjny uznał, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w części, w jakiej wprowadza liczne ograniczenia praw i wolności jednostki jest niezgodna z Konstytucją, wówczas osoby poszkodowane uzyskałyby możliwość zrekompensowania szkód poniesionych w związku z obowiązującymi restrykcjami. Niezbędne byłoby także wykazanie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy działaniem władzy publicznej a poniesioną szkodą, tj. tego że dana szkoda nie powstałaby, gdyby konkretny zakaz bądź ograniczenie nie zostało wprowadzone – mówi mec. Kowalczyk.

Czytaj w LEX: Tarcza antykryzysowa – zasady i ocena rozwiązań dla przedsiębiorców >

Wtóruja mu radca prawny Krzysztof Wiktor i aplikant adwokacki Mateusz Kosiorowski z kancelarii Wardyński i Wspólnicy, tłumacząc, że art. 417(1) par. 1 k.c. będzie mógł stanowić podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, jeżeli w przyszłości Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że ustawa lub wydane na jej podstawie rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją. Będzie to furtka do dochodzenia odszkodowań przez niektóre branże zastopowane przez kolejne restrykcje, np. hotelarską, fryzjerską lub kosmetyczną.

- Jest wiele przesłanek, by twierdzić, że przepisy są niezgodne z Konstytucją. Przede wszystkim wprowadzono istotne nakazy i zakazy (w tym zamknięto wiele branż gospodarki) na podstawie rozporządzeń, mimo że Konstytucja w art. 31 wyraźnie stanowi, że może to nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy (np. o stanie nadzwyczajnym) – podkreśla prawnik. Dodaje, że wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budzi też możliwość nakładania poleceń przedsiębiorcom niebędącym podmiotami leczniczymi lub osobom prawnym przy jednoczesnym braku określenia trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

 

Tymczasem dla tych podmiotów ustawa o zwalczaniu COVID-19 już nie przewiduje trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych - wydaje się być to ewentualną podstawą do stwierdzenia niekonstytucyjności tego aktu ze względu na naruszenie zasad równości. Jednak do czasu stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny przepisom tym przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją, co nie wyklucza – w konkretnych stanach faktycznych – stosowania przez sądy cywilne tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej – mówi radca prawny Krzysztof Wiktor.

Czytaj w LEX: Tarcza antykryzysowa - rozwiązania dla przedsiębiorców i pracowników >


Państwo może odpowiedzieć za narażenie na niebezpieczeństwo

Można mieć też wiele wątpliwości, co do upierania się przez rząd przy organizacji wyborów w środku epidemii. Oczywiście, są już pomysły, by ryzyko ograniczyć, wprowadzając wybory korespondencyjne, ale nadal – to jedynie ograniczenie ryzyka, podczas gdy można go w ogóle uniknąć, przekładając termin. Jak wskazują eksperci, można pozwać państwo, ale na przeszkodzie do zwycięstwa w procesie mogą stanąć kwestie dowodowe.

Czytaj w LEX: Odpowiedzialność za zarażenie koronawirusem >

- Aby mówić o jakiejkolwiek odpowiedzialności Skarbu Państwa za zakażenie koronawirusem niezbędne byłoby wykazanie, że zakażenie nastąpiło w bezpośrednim związku z udziałem w wyborach. Tymczasem trudno wyobrazić sobie możliwość dowodzenia, że wirusem obywatel zaraził się czy to w lokalu wyborczym, czy w kontakcie z pracownikiem poczty, nie zaś od swojego bliskiego czy jakiejkolwiek inne osoby spotkanej na ulicy – mówi mec. Rafał  Kowalczyk. - Obecnie wirus jest tak powszechny z społeczeństwie, że właściwe byłoby to trudne do uchwycenia. Gdyby jednak ktokolwiek sprostał takiemu ciężarowi, musiałby również wykazać, że doszło do zaniechania przez ustawodawcę zagwarantowanej w Konstytucji ochrony życia i zdrowia wyborców. Dojdzie tu bowiem do kolizji dwóch bardzo ważnych praw zagwarantowanych konstytucyjnie – prawa do życia w zdrowiu i prawa wyborczego – tłumaczy.

 


Nieco podobnie wyglądać będzie kwestia egzaminów, jeżeli MEN nie zdecyduje się na ich przełożenie. Rafał Kowalczyk wskazuje, że minister ma instrumenty prawne, by zmienić termin lub zrezygnować z przeprowadzenia egzaminów.
- Na ustawodawcy ciąży obowiązek stanowienia prawa o takiej treści, aby możliwa była ochrona i realizacja wartości jakimi są życie i zdrowie obywateli w możliwie najszerszym zakresie. Kwestia odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa zależna może być od podjętych przez ustawodawcę działań, a na razie takich czynności ustawodawca nie podjął -  kwituje mec. Kowalczyk.

Czytaj w LEX: Zadania jednostek samorządu terytorialnego w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej >