NSA: Piwnica nie spełnia standardów mieszkania
Częste jest ostatnio przerabianie piwnic i pomieszczeń gospodarczych na lokale, w których mogą zamieszkiwać ludzie. Nie zawsze jednak jest taka możliwość, gdyż niezwykle trudno jest przekonać urzędników i sądy, że takie podziemne lokum spełnia kryterium samodzielnego lokalu mieszkalnego. Duże znaczenie mają też daty powstania budynku, wyodrębnienia w nim lokali mieszkalnych, jak i wystąpienia o zaświadczenie o samodzielności – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przekonał się o tym właściciel jednego z przedwojennych domów w Krakowie podczas jego współczesnej przebudowy. Najpierw prezydent miasta odmówił mu wydania stosownego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego znajdującego się w piwnicy, a potem także lokalne Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz sądy (WSA w Krakowie i NSA). Inwestor wcześniej bez problemu uzyskał kilka zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych dla pomieszczeń położonych na parterze, a także dwóch wyższych piętrach budynku pochodzącego z 1934 roku. Dlatego miał nadzieję, że także z lokalem położonym w przyziemiu będzie podobnie. Spotkał go jednak zawód.
Człowiek nie kret, nie mieszka pod ziemią
Urzędnicy powołali się na art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2026 r. poz. 232). Samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Lokal mieszkalny jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, a więc poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu budynku. Istotą samodzielności jest to, że zespół pomieszczeń ma być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a przeznaczeniem pomieszczeń usytuowanych w piwnicy nie jest funkcja mieszkalna. Nie jest możliwe nadanie pomieszczeniom w drodze zaświadczenia, statusu lokalu mieszkalnego, które takiego statusu nie mogą uzyskać z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego. Usytuowane są poniżej poziomu gruntu, co jest niezgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi oznacza, że nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Samodzielność lokalu a pozwolenie na użytkowanie >
Organ wydający zaświadczenia o samodzielności lokali ma obowiązek i kompetencje do badania, czy oprócz kryteriów ustawowych dana inwestycja jest zgodna z prawem, nie tylko na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, ale również w zakresie ustalenia możliwości wykorzystania lokali zgodnie z ich przeznaczeniem, z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z par. 73 ust. 1-2 rozporządzenia, w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku. Dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.
Lokal mieszkalny ma spełniać niezbędne warunki na pobyt ludzi, zatem musi zapewnić odpowiednie warunki dotyczące bezpieczeństwa i zdrowia zamieszkujących tam osób oraz możliwość pełnienia funkcji życiowych przez osoby zamieszkujące lokal. Mieszkania nie mogą być usytuowane poniżej poziomu gruntu. Zaprojektowanie pokoi czy kuchni w piwnicy nie oznacza, że mogą być one przeznaczone do wyodrębnienia jako samodzielne lokale mieszkalne. Właściciel kamienicy nie starał się też o odstępstwo od warunków technicznych. To, że kilka pomieszczeń usytuowanych w piwnicy (o powierzchni 36 mkw.) było użytkowane w niewłaściwy sposób nie oznacza, że zaświadczenie zatwierdzi taki sposób użytkowania.
Czytaj w LEX: Procedura wyodrębniania samodzielnego lokalu mieszkalnego >
Kondygnacja podziemna to taka, która jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każda kolejna kondygnacja usytuowaną pod nią. Piwnica zaś to kondygnacja podziemna (lub najniższa nadziemna) bądź jej część, w której poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu.
Od 2018 r. bardziej wnikliwe badanie
Właściciel odwołał się do SKO, a potem do sądów, ale nic nie wskórał. Główny zarzut dotyczył naruszenia rozporządzenia z 2002 r. Jego zdaniem organ nie powinien weryfikować i potwierdzać, że lokal spełnia wymogi wynikające z obecnie obowiązujących warunków technicznych. W 2020 r. doszło też do przebudowy budynku i z projektu budowlanego wynikało, że tam może być usytuowany lokal mieszkalny, a projektu tego nikt wtedy nie kwestionował.
SKO w Krakowie wyjaśniło, że z uwagi na naturę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia) w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może zatem rozstrzygać żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z dokumentów.
SKO zwróciło też uwagę na istotną zmianę przepisów wprowadzoną ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506). Art. 2 ust. 1a przewiduje, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przed 23 sierpnia 2018 r. starosta stwierdzał zaś jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Teraz obowiązki starosty uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2. Przeznaczeniem pomieszczeń usytuowanych w piwnicy nie jest zaś funkcja mieszkalna.
Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Organ II instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali >
W starszych budynkach łatwiej
Sądy rozpatrujące sprawę zwróciły uwagę jeszcze na kilka innych ważnych dat. Bardziej restrykcyjnego art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokalu nie stosuje się do budynków istniejących przed 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (czyli na podstawie starego prawa budowlanego, a nie obecnej ustawy). Ponadto odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma jednak zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r.
Skoro więc budynek należący do inwestora jest przedwojenny, to czy jednak nie powinien on dostać zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego? Sędziowie uznali, że nie.
Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu - dodanego w 2018 r. - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 r. W świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania – uznali sędziowie.
Dlatego należy wziąć pod uwagę, czy po 1995 r. doszło do przebudowy/dobudowy budynku istniejącego już wcześniej. Budynek powstał w 1934 r., ale od początku na poziomie piwnic nie było mieszkań, a jedynie pomieszczenia służące do obsługi budynku: pralnia, suszarnie, magiel. Natomiast w 2020 r. inwestor uzyskał pozwolenie na przebudowę (w tym przerobienie poddasza na cele mieszkalne). Sądy wytknęły też inwestorowi, że inwentaryzacja powykonawcza opracowana prze architekta jest niezgodna z projektem budowlanym, który nie przewidywał w przyziemiu lokali mieszkalnych, nie było ich też tam wcześniej (w latach 1924-2020). Inwestor powoływał się nawet na książkę ewidencyjną nieruchomości z 1951 r., z której wynikało, że sporny lokal zamieszkiwały prawdopodobnie cztery osoby. Nie przekonało to NSA, który uznał, że faktyczne zajmowanie na pobyt ludzi pomieszczeń o innym przeznaczeniu samo w sobie nie może być równoznaczne z przebudową lokali.
Tak więc żadna z tych okoliczności – która mogłaby zliberalizować urzędnicze podejście do tego konkretnego inwestora – w tej sprawie nie zaistniała. Sądy zauważyły ponadto, że jeśli z decyzji o pozwoleniu na budowę (jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu. Wyrok jest prawomocny.
Wyrok NSA z 26 marca 2026 r., II OSK 2596/23
Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu >
