PFR ma legitymację do żądania zwrotu subwencji. Spór powinien toczyć się o co innego

W sporach o zwrot subwencji z Tarczy Finansowej pada zarzut, że Polski Fundusz Rozwoju w ogóle nie może pozywać, bo żadna ustawa nie przyznaje mu prawa żądania zwrotu. Reprezentuję w tych sporach beneficjentów - i właśnie dlatego uważam za konieczne powiedzieć wprost: argument o braku legitymacji jest konstrukcyjnie błędny, a jego triumf byłby dla beneficjentów zwycięstwem pozornym – pisze dr Krzysztof Brysiewicz, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii Brysiewicz Bokina i Wspólnicy sp.k.

Polemika z tekstem Ł. Chacii i D. Duchnika „PFR nie posiada prawa windykacji udzielonej pomocy publicznej” (Prawo.pl, 13.11.2025 r.)

Tezę o braku legitymacji PFR sformułował Sąd Okręgowy w Warszawie, oddalając powództwo Funduszu w sprawie XX GC 1225/24; w czerwcu 2026 r. wyrok utrzymał Sąd Apelacyjny w Warszawie. Autorzy tekstu „PFR nie posiada prawa windykacji udzielonej pomocy publicznej” bronili orzeczenia. Argumentowali, że skoro Fundusz dysponuje środkami publicznymi, uprawnienie do ich odzyskiwania musiałoby wynikać z ustawy, a zasad zwrotu nie mogła skutecznie ukształtować uchwała Rady Ministrów, niebędąca źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Argumentacja jest efektowna. Opiera się jednak na trzech błędach: utożsamia legitymację procesową z zasadnością roszczenia, przenosi zasadę legalizmu ze sfery imperium do sfery dominium i zakłada z góry to, co dopiero miałaby wykazać.

Legitymacja to nie zasadność

Legitymacja procesowa czynna wynika z twierdzenia powoda o przysługującym mu roszczeniu, a nie z ustalenia, że roszczenie rzeczywiście istnieje. PFR jest stroną umowy subwencji, spełnił świadczenie i twierdzi, że umowa daje mu prawo żądać zwrotu. To wystarcza dla przyjęcia legitymacji. Czy postanowienia zwrotowe są skuteczne - czy mieszczą się w granicach swobody umów, czy nie zostały zmienione jednostronnie, czy ich zastosowanie nie stanowi nadużycia prawa - to pytania materialnoprawne, na które sąd odpowiada wyrokiem co do istoty. Rozstrzyganie ich pod szyldem „braku legitymacji” przenosi ocenę merytoryczną w formułę procesową i daje beneficjentowi zwycięstwo o wątłej podstawie.

Wymóg działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) adresowany jest do organów podejmujących czynności władcze. Tam, gdzie podmiot publiczny działa w sferze dominium - zawiera umowy - podstawą jego działania jest zdolność prawna i swoboda umów (art. 353[1] k.c.). Państwo i jego jednostki zawierają codziennie tysiące umów, z których wywodzą roszczenia o zapłatę, o kary umowne, o zwrot nienależnych świadczeń - nie dysponując żadnym przepisem stanowiącym, że „mogą wytoczyć powództwo”. Lasy Państwowe nie potrzebują ustawowego upoważnienia, by dochodzić ceny za sprzedane drewno. Wymaganie takiego przepisu od PFR oznaczałoby wprowadzenie kryterium, którego nie stosuje się do żadnego innego uczestnika obrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny ujął to wprost już kilkanaście lat temu: rezygnując z decyzji administracyjnej i wprowadzając umowę jako podstawę udzielania pomocy ze środków publicznych, ustawodawca przesądził o niewładczym charakterze tych czynności - czego nie zmienia publiczne pochodzenie środków (II GSK 217/08).

Obowiązek zwrotu wynika z umowy, nie z uchwały

Teza, że uchwała Rady Ministrów nie jest źródłem prawa, jest oczywiście trafna - tyle że nikt rozsądny nie twierdzi, iż to uchwała nakłada na beneficjenta obowiązek zwrotu. Obowiązek ten wynika z umowy, którą beneficjent zawarł. Regulamin programu wiąże nie jako akt normatywny, lecz jako wzorzec umowny (art. 384 k.c.) - dokładnie tak jak regulamin bankowy czy ogólne warunki ubezpieczenia. Warto przypomnieć, że to sami beneficjenci od lat argumentują w ten sposób, kwestionując przed sądami cywilnymi zmiany regulaminów w toku naboru (tak np. Sąd Apelacyjny w Warszawie w sprawie VI ACa 568/12) - i słusznie, bo tylko reżim wzorców daje im ochronę przed zmianą reguł w trakcie gry. Teza, że regulamin musiałby być aktem normatywnym, byłaby dla beneficjentów zabójcza: aktu normatywnego nie poddaje się kontroli z art. 384 i n. k.c.

Nietrafny jest także zarzut „milczenia ustawy”. Art. 21a ust. 2 ustawy o systemie instytucji rozwoju stanowi, że program rządowy określa „w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego” - a warunki zwrotu są niczym innym niż warunkami, na jakich wsparcia udzielono. Przepis nie milczy; zawiera odesłanie o treści dokładnie odwrotnej niż zakładana w zarzucie.

Skutki podważania prawa PFR do zwrotu

Najpoważniejsza słabość omawianej tezy polega na tym, że dowodzi ona zbyt wiele. Gdyby do żądania zwrotu wsparcia potrzebny był zawsze odrębny przepis ustawy, bezskuteczne byłyby postanowienia zwrotowe w „Czystym Powietrzu” i „Moim Prądzie” (NFOŚiGW), w grantach Erasmus+ dochodzonych przez FRSE - podmiot w ogóle spoza sektora finansów publicznych - w programach celowych PFRON zatwierdzanych przez jego własną radę nadzorczą czy w grantach rządowych przyznawanych na podstawie programu przyjętego, nota bene, uchwałą Rady Ministrów. Orzecznictwo od dawna akceptuje przy tym drogę cywilną w sprawach wsparcia udzielanego w formach kontraktowych: NSA w uchwale siedmiu sędziów II GPS 1/06 wskazał sąd powszechny jako naturalne forum sporów z umowy o zwrot kosztów przystosowania stanowiska pracy, a Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 117/16 potwierdził dopuszczalność dochodzenia roszczeń z weksli zabezpieczających umowy o dofinansowanie. Nikt w tych sprawach nie poszukiwał przepisu, który „pozwala pozwać”.

Najmocniej jednak teza o braku legitymacji rozbija się o prawo Unii - i to zarówno o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, jak i o praktykę decyzyjną Komisji Europejskiej.

Punktem wyjścia jest neutralność prawa pomocy publicznej wobec formy przysporzenia. Pojęcie pomocy z art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje korzyści przyznane „w jakiejkolwiek formie”, a o kwalifikacji środka nie decyduje forma prawna, w jakiej go udzielono (wyrok TS z 15 marca 1994 r., C-387/92, Banco Exterior de España). Skoro forma nie ma znaczenia dla powstania pomocy, trudno bronić poglądu, że przesądza o możliwości jej odzyskania.

Kwestię trybu odzyskiwania Trybunał rozstrzygnął dawno i konsekwentnie. Od wyroków Rewe (33/76) i Comet (45/76) przyjmuje się, że w braku regulacji unijnych ukształtowanie procedur ochrony uprawnień wywodzonych z prawa Unii należy do porządku wewnętrznego państwa członkowskiego, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności. W sprawach odzyskiwania środków Trybunał doprecyzował, że spory te rozstrzygają sądy krajowe według prawa krajowego i w jego formach (Deutsche Milchkontor, 205/82–215/82; Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C-383/06–C-385/06). Rozporządzenie proceduralne mówi zresztą to samo wprost: odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem następuje „zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym” (art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589).

Czytaj też w LEX: Możliwość odstąpienia przez państwo członkowskie od odzyskiwania funduszy Unii Europejskiej wydatkowanych w wyniku nieprawidłowości - wprowadzenie i wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13.03.2008 r., C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening >

Tak samo rzecz ujmuje Komisja Europejska. W zawiadomieniu w sprawie odzyskiwania pomocy państwa - kodyfikującym utrwaloną linię Trybunału - wskazano, że państwo członkowskie może swobodnie wybrać środki i procedurę krajową służące odzyskaniu, byle zapewniały bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji, oraz że obowiązek zwrotu nie zależy od formy, w jakiej pomocy udzielono. Za tym stoi orzecznictwo egzekwujące ten standard wobec państw opieszałych (wyroki TS: z 12.12.2002 r., C-209/00, Komisja p. Niemcom, oraz z 11.09.2014 r., C-527/12, Komisja p. Niemcom - Biria). Warto odnotować, że decyzja Komisji zatwierdzająca polską Tarczę Finansową, podobnie jak Tymczasowe Ramy z marca 2020 r., w ogóle nie przesądza trybu udzielania i odzyskiwania wsparcia - pozostawia to prawu krajowemu.

I rzecz z perspektywy niniejszego sporu najistotniejsza: Trybunał wprost odmówił doniosłości dokładnie tym argumentom, na których wspiera się omawiana linia orzecznicza. Państwo członkowskie nie może zasłaniać się brakiem w prawie krajowym uprawnienia do żądania zwrotu (C-303/88, Włochy p. Komisji, ENI–Lanerossi) ani istnieniem próżni prawnej (C-263/12, Komisja p. Grecji, Ellinikos Xrysos). Deficyt podstawy jest uchybieniem, które należy usunąć, a nie okolicznością, na której cokolwiek wolno budować. Innymi słowy: to, co w polskiej dyskusji ma przemawiać przeciwko legitymacji podmiotu odzyskującego pomoc, w orzecznictwie luksemburskim funkcjonuje wyłącznie jako nieskuteczna linia obrony państwa uchylającego się od odzyskania. Trudno o wyraźniejsze odwrócenie perspektywy.

Na tym tle traci moc również koronny argument przeciwników legitymacji, czyli wyrok TK w sprawie P 1/11. Dotyczył on etapu poprzedzającego zawarcie umowy - naboru i środków odwoławczych, a więc sytuacji, w której wnioskodawcy nie łączy z instytucją żaden stosunek zobowiązaniowy. Czytany a contrario wspiera stanowisko przeciwne: tam, gdzie stosunek ma charakter umowny, źródłem praw i obowiązków jest umowa.

Czytaj też w LEX: Regionalne programy operacyjne w systemie źródeł prawa. Glosa do wyroku TK z dnia 12 grudnia 2011, P 1/11 >

Beneficjenci na tym stracą

Na koniec rzecz najważniejsza z perspektywy strony, którą reprezentuję. Jeżeli postanowienia zwrotowe miałyby być bezskuteczne z powodu braku ustawowego umocowania Funduszu, identyczny zarzut trzeba odnieść do pozostałych postanowień tej samej umowy - w tym tych, z których beneficjenci wywodzą roszczenia o wypłatę subwencji czy umorzenie jej części. Wzorzec nie dzieli się na część skuteczną i nieskuteczną zależnie od tego, kto się na niego powołuje.

Zwycięstwo oparte na braku legitymacji jest przy tym kruche: jeżeli Sąd Najwyższy tezę odrzuci, sprawy wrócą do merytorycznego rozpoznania, a beneficjenci stracą lata. Tymczasem argumenty, które wygrywają trwale, leżą gdzie indziej: warunki przyznania pomocy nie mogą być dorekonstruowane po fakcie, zmiana wzorca w toku naboru nie działa wstecz, żądanie oparte wyłącznie na binarnej rekomendacji służb nie udźwignie ciężaru dowodu, a zwrot całej subwencji za marginalne uchybienie łamie zasadę proporcjonalności. Każdy z nich prowadzi do oddalenia powództwa co do istoty.

Sąd Najwyższy ma sposobność zamknąć spór o kwalifikację - i otworzyć spór o rzeczy istotne. Beneficjentom, wbrew pozorom, bardziej opłaca się ten drugi.

Autor: dr Krzysztof Brysiewicz, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii Brysiewicz Bokina i Wspólnicy sp.k.