We Włoszech, gdzie z powodu koronawirusa zamknięto wiele miast, wprowadzono kary za złamanie przepisów zabraniających przemieszczania się bez uzasadnionych powodów, jak praca czy zdrowie. Z regionów uznanych za tzw. czerwone strefy nie można wyjeżdżać, ani do nich wjeżdżać bez specjalnej przepustki. Pogłoski o możliwości wprowadzenia takiego rozwiązania pojawiły się także w Polsce, w Warszawie. Czy byłoby to prawdopodobne?
Podstawy prawne związane z ewentualnym wprowadzeniem przepustek, na podstawie których mieszkańcy mieliby się poruszać między dzielnicami czy sektorami miasta, są przedmiotem zasadniczych wątpliwości ekspertów.
Samorząd nie ma podstaw prawnych
Prof. Hubert Izdebski, ekspert prawa administracyjnego, mówi Prawo.pl, że w obecnym stanie prawnym samorządy nie mają podstaw prawnych do wprowadzenia takich rozwiązań. Jak wyjaśnia, ponieważ dotyczy to ograniczenia konstytucyjnego prawa poruszania się, o którym mowa w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, podstawą nie mogą być przepisy ustaw o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym, upoważniające do wydawania przepisów porządkowych – naruszałoby to bowiem przepis art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.
- Niezbędna jest wyraźna podstawa prawna, a takiej samorządy obecnie nie mają. Generalnie, podstawowe znaczenie mają przy tym organy administracji rządowej, przede wszystkim wojewoda, który ma przypisane zasadnicze kompetencje w zakresie bezpieczeństwa obywateli - a nie organy samorządu - mówi.
Czytaj w LEX: Zarządzanie kryzysowe w jednostkach samorządu terytorialnego - istota działań, planowanie oraz organy właściwe do działania >
Abstrakcja i ostateczność
Według dr. Mateusza Dróżdża z Uczelni Łazarskiego, eksperta w zakresie bezpieczeństwa, w obecnej chwili to „abstrakcja”, bo takie sytuacje mogą mieć miejsce tylko w przypadku ogłoszenia epidemii na terenie państwa, czy danego obszaru. Jak mówi, sytuacja, w której byłyby zamknięte dzielnice czy osiedla jest trudna do wyobrażenia. Zgadza się też, że w chwili obecnej nierealna, bo nie ma podstaw prawnych do tego.
Czytaj w LEX: Zarządzanie kryzysowe na obszarze gminy - kwestie ogólne oraz uprawnienia wójta w zarządzaniu kryzysowym >
- Hipotetycznie może zostać ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii i wtedy można wydzielić obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego i ograniczyć poruszanie się w tym miejscu. Jednakże takie rozwiązania to ostateczność – mówi. Jak wyjaśnia, możliwości działania wojewody i samorządów w zakresie bezpieczeństwa są dość szerokie, nie spotkał się jednak dotąd z koncepcją wprowadzania tego typu obostrzeń, jak przepustki.
Kompetencje na podstawie specustawy koronawirusowej
Jak tłumaczy prof. Izdebski, w świetle „specustawy koronawirusowej” z 2 marca tego roku wojewoda ma prawo wydawania poleceń, m. in. organom samorządów, może to czynić jedynie w granicach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Rozróżnia też dwie podstawy prawne. Z jednej strony, na podstawie znowelizowanej „specustawą” ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia zagrożony obszar (zapewne byłby to już cały kraj) i rodzaj stosowanych rozwiązań. - Może być to czasowe ograniczenie korzystania z określonych terenów, nakaz lub zakaz przebywania na określonych terenach lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się - z tym jednak, że wszystkie odpowiednie nakazy i zakazy podlegają rygorom wynikającym z Konstytucji, tj. nie tylko muszą być proporcjonalne do zagrożenia, ale nie mogą naruszać istoty konstytucyjnego prawa do poruszania się – wyjaśnia prof. Izdebski. Jak dodaje to kompetencja rządu, bo dotyczy stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i rozmiarach przekraczających możliwości działania administracji rządowej i samorządu.
Czytaj też: Wojewodowie zarządzają zawieszanie imprez w regionach>>
Ograniczenia wolności i praw w stanie klęski żywiołowej
W przestrzeni publicznej pojawiają się informacje o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, który jest jednym rodzajów stanów nadzwyczajnych. Podobne ograniczenia będzie mogła jednak wprowadzić w drodze rozporządzenia Rada Ministrów, na obszarze całego kraju albo jego części, na podstawie przepisów o stanie klęski żywiołowej. Prof. Izdebski podkreśla, że do klęsk żywiołowych należy również katastrofa naturalna w postaci masowego występowania chorób zakaźnych u ludzi. Stan taki można zgodnie z prawem wprowadzić na 30 dni z możliwością przedłużenia za zgodą Sejmu.
- Nie ma tu ograniczenia konstytucyjną niedopuszczalnością naruszenia istoty prawa do poruszania się, co wynika z art. 233 ust. 3 Konstytucji, ale jest inne ograniczenie, które może mieć zasadnicze znaczenie w obecnym okresie – w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie można m.in. przeprowadzać wyborów Prezydenta RP, co może, przynajmniej obecnie, powstrzymywać przed zastosowaniem tej drugiej możliwości – wyjaśnia.
I dodaje, że w obu przypadkach za możliwe należy uznać, pod warunkiem, że byłoby to przewidziane w odpowiednim rozporządzeniu, wydawanie przez organy samorządu terytorialnego odpowiednich aktów prawa miejscowego, mieszczących się w zakresie przewidzianych w danym rozporządzeniu ograniczeń konstytucyjnego prawa do poruszania.
- Jeżeli ograniczenia wynikałyby z rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, w świetle ustawy o tym stanie kompetencja wydania takiego aktu przypadłaby nie radzie, lecz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) oraz staroście – mówi prof. Izdebski. Jak dodaje, jeżeli pośrednią podstawą byłoby rozporządzenie wydane na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściwość określałyby ogólne zasady dotyczące wydawania przepisów porządkowych.
Prośba czy nakaz i sankcje
Jak dodaje dr Mateusz Dróżdż, przepisy ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej również odnoszą się do bezpieczeństwa zdrowotnego w miastach i miejscowościach. - Po rozmowie z włoskim profesorem prawa wiem, że jest tam ogłoszona strefa zagrożenia i nakaz, czy raczej prośba przebywania w domach, bo to trudno zweryfikować, ale myślę, że inne rozwiązania, takie jak przepustki są ostatecznością – dodaje. Jak podkreśla, wprowadzono przepisy zwiększające uprawnienia inspektorów sanitarnych, czy nawet premiera, ale mają one na celu zwalczanie możliwości powstania epidemii czy walki z nią.
Prof. Hubert Izdebski podkreśla, że bez aktów Rady Ministrów, organy samorządu terytorialnego nie mają prawnej podstawy do samodzielnego ograniczania konstytucyjnego prawa poruszania się, a takim właśnie ograniczeniem byłoby wprowadzenie przepustek. - A przede wszystkim wyciąganie jakichś - tu trzeba zadać pytanie: jakich i przez kogo wyciąganych - sankcji z tytułu przemieszczania się bez odpowiedniej przepustki – zaznacza.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
