Sądy administracyjne orzekają, że nie było podstaw prawnych nakładania obostrzeń, a co za tym idzie, karania osób, które je łamią. Nie oznacza to, że da się uzyskać zadośćuczynienie od konkretnego urzędnika, choć takie pomysły pojawiają się w mediach społecznościowych. Mimo że pewne mechanizmy prawne istnieją, to raczej nie będą one skuteczne.
Kary za łamanie obostrzeń na bakier z prawem - sądy uchylają decyzje>>
Urząd można pozwać o odszkodowanie
Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Znowelizowany w 2004 roku art. 417 k.c. stanowi podstawę ogólnej odpowiedzialności władz publicznych za szkodę wyrządzoną przez „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”. Z kolei przepisy art. 4171 § 1–3 k.c. wprowadzają, jako dodatkową przesłankę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, obowiązek uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem działania władz publicznych, czyli uzyskania tzw. prejudykatu. - W praktyce oznacza to, że aby wystąpić do sądu cywilnego z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa należy posiadać stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej źródło szkody – wyjaśnia Zofia Gajewska, adwokat z kancelarii Dubois i Wspólnicy.
Zobacz procedury w LEX:
Rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku >
Jak podkreśla, Skarb Państwa odpowiada za szkodę bezpośrednio, jeżeli niezgodnie z prawem zachował się funkcjonariusz państwowej jednostki organizacyjnej, która nie została wyposażona w osobowość prawną (statio fisci). - Jeśli zaś szkodę wyrządzą inni funkcjonariusze państwowi, odpowiedzialna będzie ta państwowa osoba prawna, w której strukturę organizacyjną wchodzą dani funkcjonariusze. A w przypadku szkody wyrządzonej urzędników wchodzących w skład struktur samorządowych, odpowiedzialność ponosi jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina - mówi.
Zobacz procedurę w LEX: Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy >
Prof. Robert Suwa, adwokat w kancelarii Suwaj, Zachariasz Legal uważa, że zasądzenie zadośćuczynienia od konkretnych pracowników urzędów nie ma podstaw prawnych, ponieważ wykonują oni funkcje publiczne w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. - Takie powództwo moim zdaniem zostanie oddalone z powodu braku legitymacji biernej powoda - mówi.
Bat, którego nikt nie użył
W 2011 r. ustawodawca postanowił wziąć się za urzędników, którzy w procesie wydawania decyzji naruszają prawo. Takim batem miała być ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Na jej podstawie urzędnicy, którzy wydali bezprawną decyzję, mogą odpowiadać aż do dwunastokrotności swojej pensji.
- Ustawa miała być batem na urzędników, którzy w procesie wydawania decyzji rażąco i umyślnie naruszają prawo - mówi dr hab. Grzegorz Krawiec, profesor Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie. – Stąd m.in. pomysł, by w postępowanie zaangażować prokuratora, który będzie składał stosowny pozew. Wielu urzędników po wprowadzeniu tych przepisów zaczęło się ubezpieczać, obawiając się odpowiedzialności, na czym skorzystali ubezpieczyciele – mówi. Dodaje jednak, że okazało się to mocno na wyrost, bo ustawa – choć obowiązuje od prawie dziesięciu lat, nie jest stosowana.
- Ma bardzo wąski zakres przedmiotowy, wskazane w niej przesłanki ziszczą się w bardzo niewielkiej liczbie przypadków – tłumaczy prof. Krawiec. – W sytuacji, gdy chodzi o uchylenie kar administracyjnych nałożonych na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia, nie znajdzie raczej zastosowania, bo należy pamiętać, że urzędnicy – w odróżnieniu od sądów i trybunałów – działają również na podstawie rozporządzeń, nie tylko ustaw i Konstytucji – tłumaczy.
Według art. 5 ustawy funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową:
- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
- rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
- rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone w trybie określonym w tej ustawie.
- A zatem najpierw musi powstać szkoda dająca podstawę do orzeczenia odszkodowania wobec organu, następnie wypłaca się to odszkodowanie, a dopiero na końcu informuje się o tym prokuratora i przekazuje mu informacje o osobach, które odpowiadały za wydanie decyzji – mówi prof. Robert Suwaj. – Jeżeli urzędnik miałby ponieść konsekwencje wskazane w tej ustawie, musi też dalej pracować w tym urzędzie. A prawdopodobnie zwolni się już na etapie, gdy toczyć się będzie sprawa o odszkodowanie. W przypadku orzeczeń dotyczących nakładania kar administracyjnych, zastosowanie ustawy uniemożliwi rodzaj rozstrzygnięcia dokonanego przez sąd, a konkretnie np. uchylenie decyzji administracyjnej zamiast stwierdzenia jej nieważności – tłumaczy.
Czytaj w LEX: Odpowiedzialność za błędy urzędnika. Odszkodowanie >
Barbara Skrabacz-Matusik, zastępca dyrektora Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta Krakowa mówi, że ustawa dotyczy ściśle określonej grupy funkcjonariuszy publicznych, którzy dopuścili się kwalifikowanego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej czyli np. osób wydających decyzje administracyjne. I dodaje, że odkąd obowiązuje, w krakowskim magistracie nie doszło do sytuacji, w której miałaby ona zastosowanie.
Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >
Obrywa ten na dole
Tomasz Ludwiński, przewodniczący Rady Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej NSZZ Solidarność mówi nam, że w Krajowej Administracji Skarbowej wyżsi urzędnicy, m.in. naczelnicy wydziałów i dyrektorzy departamentów, nie ponoszą raczej odpowiedzialności, nawet jeśliby prawo naruszyli. Otrzymują najwyżej pouczenie. - O odpowiedzialności dyscyplinarnej możemy mówić tylko co do pracowników niższego szczebla, to dla nich są postępowania dyscyplinarne czy regulaminy, kodeksy etyki, wyżsi – ci „swoi" są często chronieni, co nie raz miało miejsce – mówi związkowiec.
Odpowiedzialność finansowa także dotyczy raczej urzędników niższego szczebla, często są też przypadki „zrzucania winy” na podwładnych. Tomasz Ludwiński sam był kiedyś dotknięty taką sytuacją, kiedy dyrektor, który naruszył wielokrotnie i rażąco – jak stwierdził sąd – prawo przy niezasadnym rozwiązaniu stosunku pracy, nie poniósł żadnych konsekwencji dyscyplinarnych czy finansowych – został nawet przewodniczącym komisji dyscyplinarnej w urzędzie kontroli skarbowej. - Pewne przepisy są martwe w stosunku do wyższych urzędników, co sygnalizowaliśmy Szefowi Służby Cywilnej, ale się nic w tym zakresie nie zmieniło – dodaje. Przyznaje, że nie zna sytuacji, żeby urzędnik zapłacił odszkodowanie z tytułu niewłaściwie wydanej decyzji lub niewydania decyzji.
Odpowiedzialność w samorządach
Samorządowcy nie bardzo chcą mówić o odpowiedzialności. Jak się dowiadujemy nieoficjalnie, trudno obciążyć pracownika za wykonywanie poleceń, lub że wydał decyzję na czyjąś korzyść czy niekorzyść. Istnieje przecież uznaniowość decyzji administracyjnych i w wielu sprawach organ ma prawnie dopuszczoną możliwość wyboru sposobu działania i załatwienia sprawy - podkreślają. Dodają też, że nakładają się tu na siebie różne przepisy, obecnie także COVID-owe. Są też głosy, że urzędnik samorządowy podlega ochronie - o zwolnieniu nie decyduje wola pracodawcy, ani jego uzasadnienie, musi być naruszenie prawa.
Na ogół nie odczuwają strachu przed podejmowaniem decyzji, trudniej im jednak swoje rozstrzygnięcia uzasadniać. Podejście urzędników do odpowiedzialności komentowane jest często jako „brak świadomości o wadze podejmowanych decyzji”. Mimo że popełnienie błędu w decyzjach może rzutować na sytuację ich adresatów.
Urzędniczka chcąca zachować anonimowość opowiedziała nam sytuację sprzed lat, kazus urzędnika, który wydał pozwolenie na budowę niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania. Urząd miasta decyzję unieważnił, ale w międzyczasie urzędnik się zwolnił. Po doniesieniu do prokuratury, umorzyła ona postępowanie.
Metryczki administracyjne nie pomogą
W tym samym czasie, co wspomnianą ustawę, wprowadzono metryki spraw administracyjnych, które miały pokazać po kolei, kto brał udział wydaniu decyzji i za jaki etap odpowiadał. Jednym z celów było właśnie łatwiejsze wyciągnięcie konsekwencji wobec urzędników, gdy wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa. - Rozwiązanie zakłada, że wpisy w metryczce odpowiadają każdej czynności, która jest podjęta w sprawie. Zatem jeżeli pracownik przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, to powinien odnotować to w metryczce i przekazać projekt wraz z metryką przełożonemu. Ten, jeżeli ma uwagi, również powinien odnotować to w dokumentach. W ten sposób chciano umożliwić dokładne prześledzenie całego procesu wydawania decyzji, tylko w praktyce tak to na ogół nie wygląda – zwykle pracownik idzie po prostu do przełożonego, referuje mu sprawę, a jeśli ten wskaże mu odmienny sposób rozstrzygnięcia, to rzadko kiedy dane zawarte w metryce ten fakt odzwierciedlają – tłumaczy prof. Suwaj.
Urzędnicy ubezpieczają się na wszelki wypadek
Od odpowiedzialności cywilnej za rażące naruszenie prawa urzędnik może się ubezpieczyć. Wielu urzędników korzysta więc z możliwości ubezpieczenia się z tytułu błędnych decyzji. - Mam wiedzę, że pracownicy wykupują takie ubezpieczenie. Dzieje się to bez udziału pracodawcy. Umowę z ubezpieczycielem zawierała w przeszłości jedna z organizacji związkowych - mówi Barbara Skrabacz-Matusik.
- Prawo nie jest jednoznaczne, zmienia się orzecznictwo, a sądy orzekają różnie, byłbym zdziwiony, gdyby osoby mogące ponieść konsekwencje finansowe się nie ubezpieczały – podkreśla Tomasz Ludwiński.
Zobacz też: W pandemii urzędnik jest bezkarny, ale lekarz - nie>>
Zła decyzja a premie i nagrody
Co bardziej mściwy obywatel, na którego nałożono bezprawnie wysoką karę administracyjną i miał przez to spore problemy, oczekiwałby też, że urzędnika wydającego bezrefleksyjnie takie decyzje, dotkną jakieś konsekwencje w pracy – np. nie otrzyma on nagrody. Ale fakt, że decyzje wydane przez określoną osobę przepadają potem w postępowaniu w drugiej instancji lub przed sądem, raczej nie wywoła takiego skutku.
- Zbierane są dane statystyczne na ten temat, ale raczej mało prawdopodobne, by brak skuteczności odbił się na wynagrodzeniu – mówi prof. Krawiec. Wtóruje mu prof. Suwaj, który tłumaczy, że ze skuteczności nikt urzędnika nie rozlicza – większą rolę odgrywa bowiem terminowość i rzetelność pracownika.
Urzędnicy mają wyznaczony zakres czynności do wykonania, a skoro wiadomo, iż pracę należy wykonywać solidnie, zgodnie z prawem, kodeksem etyki to wiadomo też, że za naruszenie można ukarać. – Premie i nagrody są za osiągnięcia, jeśli ktoś czegoś nie dopełnił, nie powinien ich dostać – zaznacza Tomasz Ludwiński. Jak dodaje, jest to jednak w obecnej chwili tylko teoria, bo od 1 stycznia br. nie ma funduszu nagród.
- Przyznanie czy nieprzyznanie nagrody lub premii pracownikowi wiąże się z oceną wykonywania obowiązków pracowniczych czy służbowych dokonywaną przez bezpośredniego przełożonego – dodaje Barbara Skrabacz-Matusik.
Czytaj w LEX: „Pozwy zbiorowe” jako odpowiedź na czasy „niedyspozycji” wymiaru sprawiedliwości w czasach epidemii koronawirusa >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
