Urzędnicy administracji publicznej wykorzystali epidemię koronawirusa do tego, by nie utrwalać przebiegu odbywających się narad i posiedzeń organów kolegialnych, które z uwagi na obostrzenia sanitarne, odbywają się obecnie w formie telekonferencji i videokonferencji. Nie ma nagrań, protokołów i stenogramów.
Zdaniem Krzysztofa Izdebskiego, dyrektora programowego fundacji ePaństwo, informacją publiczną jest każda informacja o działaniach funkcjonariuszy publicznych i obejmuje także takie właśnie spotkania. Niedokumentowanie ich jest bezprawnym działaniem. – To jest furtka do tego, by nie udostępniać informacji. Bo udzielana jest tylko informacja utrwalona, w posiadaniu której jest urząd, a skoro nie została utrwalona, to urząd jej nie ma i... nie ma czego dać – mówi Izdebski. I dodaje: - Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bardzo dobrą ustawą pod warunkiem, że wszystkie strony grają fair i że wola polityczna nie będzie taka, żeby tych informacji nie udostępniać.
Skarbówka walczy o informacje
O dostęp do informacji publicznej zabiega Krajowa Sekcja Administracji Skarbowej NSZZ "Solidarność", która chciała wiedzieć, czy w Ministerstwie Finansów obowiązują dokumenty wewnętrzne (zarządzenia, pisma, itp.) regulujące zasady prowadzenia wideokonferencji z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Chciała też wiedzieć, czy z przebiegu wideokonferencji, w których biorą udział przedstawiciele kierownictwa Krajowej Administracji Skarbowej i Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej, sporządzane są nagrania dźwiękowe, nagrania wideo, protokoły, stenogramy, itp. Związkowcy wystąpili również o ich udostępnienie. 5 listopada 2020 r. przyszła odpowiedź z Ministerstwa Finansów. - Do dyrektorów izb administracji skarbowej zostało jedynie skierowane pismo z 3 czerwca 2020 r., znak DPP10.0723.35.2020, dotyczące terminów cyklicznych telekonferencji, na których omawiane są zagadnienia zgłoszone przez poszczególne izby administracji skarbowej z zakresu orzecznictwa, spraw wierzycielskich i egzekucyjnych oraz spraw z zakresu kontroli celnoskarbowej, kontroli podatkowej i czynności sprawdzających – napisało MF. Poinformowało też, że „z telekonferencji z udziałem przedstawicieli Kierownictwa KAS i Dyrektorów IAS, Ministerstwo Finansów nie sporządzało nagrań dźwiękowych, nagrań wideo, protokołów, stenogramów itp.”.
Związkowcy ze skarbówki, nie poddając się, wystąpili o podanie dat telekonferencji (wideokonferencji) z udziałem Szefa KAS i Dyrektorów IAS odbytych w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do dnia odpowiedzi na swoje pismo włącznie. - Ministerstwo nie prowadzi rejestru spotkań, w tym objętych wnioskiem – poinformował tym razem resort finansów. Podał jednak, że telekonferencje/wideokonferencje z udziałem Zastępcy Szefa KAS lub Szefa KAS z dyrektorami IAS odbywały się 20-24 kwietnia, 13 i 26 maja, 21 lipca oraz 7, 12, 20 i 27 października 2020 r.
- To jest brak jawności działania administracji publicznej – mówi serwisowi Prawo.pl Tomasz Ludwiński, przewodniczący Rady Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej NSZZ „Solidarność”. Przyznaje, że problemy z dostępem do informacji publicznej były już wcześniej. – Protokoły z posiedzeń i narad kierownictwa resortu finansów otrzymywaliśmy co prawda po wygranych procesach sądowych, ale jednak otrzymywaliśmy i mogliśmy się przynajmniej zorientować o czym była mowa. Teraz nie ma już praktycznie żadnej informacji. Są telekonferencje, po których nie ma śladu, a przecież są wydawane polecenia służbowe i zalecenia, wyznacza się terminy i zakresy wykonania określonych czynności – mówi Ludwiński. I dodaje: - Jeszcze parę lat temu było wiadomo, kto wydał polecenie, jakie i komu. Były na to dowody. Otrzymywaliśmy protokoły, choć udostępniano je niechętnie. Teraz nie ma nagrań, ani nawet protokołów, i nie ma wiedzy, a przecież jawność działania administracji rządowej powinna być normą w demokratycznym państwie prawa.
- Z dokumentowaniem nieformalnych spotkań urzędników problem jest od zawsze. Telekonferencje mogły tylko go pogłębić – mówi Katarzyna Batko-Tołuć z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
- Od lat śledzę procesy legislacyjne, ponieważ system przejrzystości ma znaczenie dla zapobiegania korupcji czy konfliktowi interesów - podkreśla z kolei Krzysztof Izdebski. Przyznaje, że jeszcze przed pandemią przebieg narad czy posiedzeń nie był odzwierciedlany w protokołach. - Posiedzenia zdalne nie zmieniły przebiegu posiedzeń, ale obserwujących pozbawiły możliwości przyglądania się temu, co dzieje się niejako obok – np. kto i co podpowiada. Dlatego zabiegamy o wprowadzenie tzw. śladu legislacyjnego, żeby wiedzieć, kto z imienia i nazwiska zgłosił dana poprawkę czy propozycję. Moim marzeniem jest tworzenie projektów, które byłyby „nałożone” na obowiązujące przepisy, tak aby widoczny był cały kontekst proponowanej zmiany - twierdzi Izdebski.
Prawo do informacji to jedno, a wola i furtka to drugie
Prawo dostępu do informacji publicznej zapewnia każdemu obywatelowi Konstytucja RP. Zgodnie z jej art. 61 ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Co więcej, w myśl ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a jego ograniczenie (ust. 3) może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Sporządzanie i udostępnianie protokołów lub stenogramów przewiduje także ustawa o dostępie do informacji publicznej, która określa tryb udzielania informacji publicznej.
Czytaj w LEX: Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych >
- Epidemia koronawirusa powoduje potrzebę szybszego i sprawniejszego działania władzy. Oprócz sytuacji kiedy przepisy prawa wymagają sporządzania dokumentów w formie pisemnej, nic nie stoi na przeszkodzie, by ustalenia czy nawet podejmowanie rozstrzygnięć kilku osób, następowało podczas ich widekonferencji. W przypadku posiedzeń części organów kolegialnych również prawo dopuszcza, aby odbywały się one online. Czym innym jest jednak prawna dopuszczalność zdalnych narad, spotkań, czy posiedzeń, a czym innym dokumentowanie takiej komunikacji – mówi dr hab. Grzegorz Sibiga, kierownik Zakładu Prawa Administracyjnego INP PAN. Jak podkreśla, brak nagrań, protokołów czy choćby notatek służbowych ze spotkania powoduje liczne zagrożenia. – W efekcie ustalenie, czy określona decyzja była podjęta przez osoby uprawnione, w wymaganym składzie personalnym i w zakresie kompetencji poszczególnych osób, a nawet w jakim terminie została podjęta i jak była precyzyjna jej treść, może być utrudnione, a czasami wręcz niemożliwe. Oczywiście sprzyja to też rozmywania się odpowiedzialności – uważa dr hab. Sibiga.
Jego zdaniem, jest to działanie nieuzasadnione, bo utrwalanie czynności wcale nie musi wpływać na szybkość postępowania. – Powoduje to również problemy z dostępem do informacji publicznej w okresie pandemii, ponieważ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazuje się informację utrwaloną, będącą w posiadaniu organów władzy publicznej – zauważa dr hab. Grzegorz Sibiga. I dodaje: - Może to być więc celowy unik. Urzędnicy mogą bowiem twierdzić: nie dokumentujemy telekonferencji czy videokonferencji i w związku z tym nie mamy czego udostępnić. Zresztą nawet gdyby następowało dokumentowanie, to innym sposobem uniknięcia ujawnienie jest uznanie, że posiadane nagranie czy notatka to dokument wewnętrzny, czyli roboczy, który nie podlega udostępnieniu.
W opinii Katarzyny Batko-Tołuć, problematyczne jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które stają na stanowisku, że wiele dokumentów wytworzonych w urzędzie stanowią dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu. Jak twierdzi, to sformułowanie pojawia się tylko w orzecznictwie, tym samym stopniowo poszerzając zakres dokumentów, które obejmuje, a jednocześnie dając poczucie, że zawsze można przedłużać odpowiedź i zdać się na sąd w kwestii stwierdzenia, co jest a co nie jest dokumentem wewnętrznym. - Ale to i tak ma znaczenie tylko wtedy, gdy dokumenty istnieją. Tymczasem coraz silniejsze jest zjawisko „niedokumentowania”. Wcześniej przynajmniej używano argumentów, że trudno dokumentować z powodu licznych spotkań. Z czasem w ogóle przestano to tłumaczyć. I tak wszyscy doszliśmy do tego, że w czasie epidemii COVID-19 prawo zmienia się w diametralny sposób a nie ma śladu i informacji, kto za tym stoi. Nie ma żadnych standardów, które obowiązują, na które można by się powoływać. Pozwoliliśmy zepsuć państwo i ponosimy tego konsekwencje – zauważa Katarzyna Batko-Tołuć.
Sprawdź również książkę: Tarcza antykryzysowa 1.0 - 3.0. Szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych. Komentarz ebook >>
(Nie)usprawiedliwione niedokumentowanie
Zapytaliśmy Centrum Informacyjne Rządu m.in. o to, czy są protokołowane i utrwalane wideokonferencje i telekonferencje, w których uczestniczy premier i poszczególni członkowie rządu. W odpowiedzi CIR, powołując się na regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006 z późn. zm.), poinformował serwis Prawo.pl, że z posiedzenia Rady Ministrów sporządzany jest zapis jego przebiegu na podstawie zapisu dźwiękowego (pod nadzorem Sekretarza Rady Ministrów i z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych), który jest wewnętrznym dokumentem roboczym Rady Ministrów, wykorzystywanym do sporządzenia protokołu ustaleń. Zapis ten nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. Natomiast spotkania i konferencje są rejestrowane i protokołowane „jedynie na życzenie kierownictwa KPRM”.
O to, czy i jak są utrwalane konferencje i videokonferencje w administracji publicznej zapytaliśmy też Departament Służby Cywilnej w KPRM. Na odpowiedź czekamy.
Krzysztof Izdebski nie widzi usprawiedliwienia dla niedokumentowania telekonferencji i videokonferencji. – W przypadku Rady Ministrów jest to o tyle skomplikowana sprawa, że posiedzenia te faktycznie są niejawne i na tle innych państw Polska nie jest wyjątkiem – tłumaczy Izdebski. Podkreśla, że w niepewnych czasach ludzie potrzebują pewności. Dlatego tak ważna jest przejrzystość procesu legislacyjnego i konsultacje. Bo rząd, niezależnie od tego, jak bardzo byłby profesjonalny, nie zna się na wszystkim. Konsultacje pomagają ustrzec się wielu błędów - właśnie temu służy zasada „dwóch par oczu”.
Czytaj również: Jak nie Sejmem, to Dziennikiem Ustaw - rząd kreuje kłopoty legislacyjne i bezprawnie je rozwiązuje
Państwo bez kontroli?
Zdaniem Katarzyny Batko-Tołuć, brak tego rodzaju informacji i możliwości dostępu do nich powoduje, że administracja publiczna nie jest rozliczana. - I to jest kluczowy problem, bo właśnie dostęp do informacji publicznej zapewnia stanie na straży jakości państwa – mówi.
Z kolei w ocenie dr hab. Grzegorza Sibigi, zagrożeniem dla prawa obywateli do informacji publicznej będą też coraz dłuższe terminy rozpoznawania spraw sądowych z zakresu dostępu do informacji publicznej spowodowane pandemią. Zresztą w wielu przypadkach nawet kontrola sądu może okazać się niewystarczająca, jeżeli informacja fizycznie nie istnieje. – Uważam, że niedokumentowanie działań władzy jest groźne, bo negatywnie wpływa na możliwość kontroli funkcjonowania państwa – podkreśla dr hab. Grzegorz Sibiga.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.