Wprowadzenie nakazu stanowiło przekroczenie delegacji zawartej w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. VIII SA/WA 491/20). Naruszało art. 7, art. 52 ust. 1-3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

 

5000 zł za rozmowę bez maseczki

Patrolujący ulicę policjanci (w kwietniu 2020 r.) zauważyli dwóch mężczyzn w altanie sklepowej - jeden był bez maseczki. Funkcjonariusze podjęli interwencję - finałem było sporządzenie notatki służbowej i zgłoszenie sprawy do Sanepidu. Inspekcja nałożyła na mężczyznę karę w wysokości 5000 zł. Zdecydował się on jednak na odwołanie, tłumaczył, że nie stwarzał zagrożenia epidemicznego, gdyż spotkał się z osobą, z którą pracuje w zakładzie pracy "ręka w rękę". W dodatku posiadał komin, jednakże zapomniał go założyć.  Dodatkowo - z uwagi na trudną sytuację finansową i rodzinną wnosił o umorzenie nałożonej kary.

Argumenty te nie przekonały organu odwoławczego - podkreślił on, że nałożono najniższą możliwą karę. W dodatku - jak podkreślał organ odwoławczy - kierowano się potrzebą ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które: "działaniem adresata decyzji zostały  w sposób realny i bezpośredni zagrożone". W wyniku skargi ukaranego mężczyzny sprawa trafiła do sądu administracyjnego.

 



 

Nie ma kary, gdy nie ma podstawy prawnej

Warszawski sąd nie zostawił suchej nitki na covidowych obostrzeniach - uznał, jak wielokrotnie podkreślali eksperci, że są one niezgodne z Konstytucją, bo tak daleko idące ograniczenia nie mogły być nakładane rozporządzeniem. A i samo rozporządzenie mocno wykraczało poza delegację w ustawie o chorobach zakaźnych i zapobieganiu zakażeń wśród ludzi. W stanie prawnym obowiązującym w kwietniu pozwalała ona bowiem nakładać jedynie obowiązki na osoby chore i podejrzane o chorobę.

- Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a. - podkreślał sąd w uzasadnieniu.

 

Ani podstaw, ani możliwości obrony

Podobny wyrok zapadł w Opolu, WSA uchylił decyzję wojewódzkiego inspektora sanitarnego w sprawie nałożenia kary w wysokości 10.000 zł. Sprawa wyglądała podobnie - policjanci (w kwietniu 2020) zauważyli, że fryzjer - w okresie obowiązywania zakazu świadczenia takich usług - strzygł klienta i w dodatku obaj przebywali bez maseczek. Fryzjer został ukarany mandatem i karą administracyjną.

Podobnie jak WSA w Warszawie, opolski sąd uznał, że rozporządzenie dotyczące obostrzeń zostało wydane z naruszeniem Konstytucji.
- Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw - podkreślił sąd w uzasadnieniu. Zauważył także, że ustawodawcy nie tłumaczy wyjątkowa sytuacja, bo to właśnie na takie wypadki Konstytucja przewiduje stany nadzwyczajne. Sąd stwierdził też, że "samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji."

Zobacz procedurę w LEX: Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy >

 

Ratunek dla dotkniętych obostrzeniami przedsiębiorców

- Sąd w Opolu stwierdził wprost, że obostrzenia związane z ograniczeniem działania niektórych przedsiębiorców zostały wprowadzone z naruszeniem konstytucji - mówi Prawo.pl Robert Suwaj z Politechniki Warszawskiej, adwokat w kancelarii Suwaj, Zachariasz Legal. - Choć ustawodawca tłumaczył, że wprowadza restrykcje w celu ochrony dobra wspólnego, jakim jest życie i zdrowie obywateli, to trzeba wyraźnie powiedzieć, że w demokratycznym państwie prawnym dobrem wspólnym jest dobro polegające na działaniu w zgodzie z porządkiem prawnym - tłumaczy. Zauważa jednak, że problematyczne może być rozstrzygnięcie w postaci uchylenia decyzji. - Moim zdaniem, skoro sąd uznał, że brakowało podstawy prawnej, powinien stwierdzić nieważność decyzji. Samo jej uchylenie może mieć negatywne skutki dla możliwości dochodzenia odszkodowania przez przedsiębiorcę - może on domagać się naprawienia szkody, ale już nie zwrotu utraconych korzyści. Ratunkiem może być tu linia orzecznicza Sądu Najwyższego, z której wynika, że brak podstawy prawnej prowadzi do bezwzględnej nieważności, co pozwala dochodzić odszkodowania w pełnym zakresie - tłumaczy prof. Suwaj.

 



 

Jak mówi Prawo.pl Maciej Śledź, adwokat, partner w kancelarii Nowosielski i Partnerzy, WSA w Opolu podniósł wiele argumentów prawnych, które mogą pomóc przedsiębiorcom w obronie przed nakładaniem na nich kar administracyjnych.

- Wymiar praktyczny tych argumentów jest jednak zróżnicowany i nie zawsze będziemy mogli powołać się na każdy z nich. Oczywiście najważniejszym, z punktu widzenia wszystkich przedsiębiorców, jest argument odnoszący się do niekonstytucyjności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania oparty na tym, że poszczególne zakazy, nakazy i ograniczenia zawarto w rozporządzeniu, a nie w ustawie - tłumaczy prawnik.  - Trzeba jednak pamiętać, że argument ten raczej nie "chwyci" na etapie postępowania administracyjnego przez inspektorem sanitarnym, gdyż dopiero sąd administracyjny będzie uprawniony do zbadania kwestii zgodności z Konstytucją regulacji przewidzianych w rozporządzeniu, przy czym nie każdy skład sądu może podzielać zdanie, co do samej możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd administracyjny - podkreśla.

 

Można się spierać o podstawę prawną w ustawie

Według mec. Macieja Śledzia, z punktu widzenia praktyki ważne są rozważania WSA w Opolu dotyczące konstrukcji art. 48a ustawy, który jest dla inspekcji sanitarnej podstawą prawną do nakładania kar administracyjnych. Prawnik zauważa, że przewiduje on jedynie karanie za naruszenie nakazów, zakazów i ograniczeń, które jedynie rodzajowo zostały określone w art. 46 i 46b ustawy. Tymczasem ustawodawca podchodzi do tej kwestii dość swobodnie, co już może być podnoszone w postępowaniu przed organem administracji.

- Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których ustawa mówi o możliwości ustanowienia rozporządzeniem ograniczenia określonej działalności, a rozporządzeniem wprowadzono jej zakaz. W takiej sytuacji można argumentować, że art. 48a nie przewiduje kary administracyjnej za złamanie zakazu określonego rozporządzeniem, co powinno prowadzić do umorzenia postępowania. Moim zdaniem właśnie ten element jest z punktu widzenia ochrony interesów przedsiębiorców kluczowy, gdyż może doprowadzić do umorzenia postępowania już na etapie postępowania administracyjnego - tłumaczy mec. Śledź.

Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >

 

Nowela nie załatwia sprawy

Oba wyroki dotyczą wiosennego "lockdownu" i od tego czasu stan prawny uległ pewnym zmianom, ale większość z wskazanych przez sądy argumentów pozostaje aktualna. W grudniowej noweli wprowadzono możliwość nakładania pewnych obowiązków na osoby zdrowe, ale - jak wskazuje prof. Robert Suwaj - nie rozwiązało to problemu. - Konstytucja bez przypadku stanu nadzwyczajnego nie daje w ogóle możliwości do ograniczania praw i wolności w drodze rozporządzenia, w tym kontekście obowiązujące przepisy nadal są niekonstytucyjne. Nie wiążą też sędziów, którzy nadal orzekają na podstawie Konstytucji i ustaw - tłumaczy prof. Suwaj.

Sądy i eksperci zwracają też uwagę na problematyczność samej procedury nakładania kar - jest skonstruowana mało korzystnie dla obywatela i nieco na bakier z zasadami postępowania administracyjnego.

- Trzeba zauważyć, że Sanepid orzeka, a sam nie zbiera materiału dowodowego, bo robi to policjant. Jest to niejako przeniesienie na grunt administracyjnoprawny postępowania przygotowawczego z KPK - tyle że nie ma tu nadzoru prokuratora nad policją. Organ na podstawie czasem lakonicznych informacji wydaje decyzję i miarkuje karę. Wątpliwe jest w tym wypadku kompleksowe rozpatrzenie sprawy przez organ administracji - tłumaczy prof.  Suwaj. - Nie wiem też, jak przy tej konstrukcji Sanepid ma miarkować wysokość kary, a ma taki obowiązek. Sankcja musi być dostosowana do sytuacji osobistej i rodzinnej osoby, na którą jest nakładana i w tym zakresie też należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się. Bez tego dochodzi do sytuacji, gdy na osiemnastolatka, który nie ma żadnych dochodów, nakłada się ni stąd, ni zowąd kilkudziesięciotysięczną karę - tłumaczy prof. Suwaj.

Jak podkreśla adw. Maciej Śledź, w obu sprawach doszło do naruszeń w zakresie postępowania dowodowego, jak choćby brak zapewnienia przez organ stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także brak zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania, co odebrało stronie możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. - Inspekcja sanitarna nie może iść drogą na skróty, lecz ma za zadanie zebranie dowodów i ich ocenę na zasadach ogólnych właściwych dla każdego "normalnego" postępowania administracyjnego. Każde uchybienie w tym zakresie może doprowadzić do uchylenia decyzji - podkreśla.