Instytucja  metryki sprawy, jako obowiązkowej części akt administracyjnych, została wprowadzona do ogólnej procedury administracyjnej na mocy ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) oraz ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązek prowadzenia metryki sprawy został uregulowany w art. kpa.

Szczegółowe zasady prowadzenia metryki określa rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy. Zgodnie z prawem, minister właściwy do spraw administracji publicznej został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw. Akt ten wymienia jednak w załącznikach do rozporządzenia przepisy ustaw i rozporządzeń, w tym rozporządzeń UE, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spraw, w których obowiązek założenia i prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony.

 


Metryka sprawy administracyjnej

Jak wyjaśnia Tymoteusz Mądry, associate SMM Legal, metrykę sprawy można zdefiniować jako swoisty spis czynności podejmowanych w sprawie oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W doktrynie podnosi się, że rolą metryki nie jest zastąpienie dokumentów akt sprawy, a stworzenie uporządkowanego spisu, który stanowi odesłanie do konkretnych aktów.

- Obowiązek założenia i prowadzenia metryki sprawy administracyjnej ciąży na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie i dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, postępowania odwoławczego, postępowań nadzwyczajnych oraz postępowań określonych w art. 162 i 163 k.p.a. – wyjaśnia prawnik. W piśmiennictwie podkreśla się, że dane zawarte w metryce powinny być na bieżąco aktualizowane, jednak nie chodzi tutaj o zmianę widniejących już danych, a o dokonywanie kolejnych, bieżących wpisów, które ukażą ciąg chronologiczny konkretnej sprawy.

Wątpliwości związane z instytucją metryki

Instytucja metryki budzi jednak w praktyce wiele wątpliwości, a nieprecyzyjny sposób zredagowania przepisu poddawany jest krytyce. Jak wyjaśnia Tymoteusz Mądry, celem obligatoryjnego prowadzenia metryki administracyjnej było „zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli [...] oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie”.

Zwiększenie transparentności miało również przyczynić się do ograniczenia zjawiska korupcji. Dodatkowo, prowadzenie metryki sprawy miało na celu umożliwić w sposób precyzyjny ustalenie, nawet po upływie długiego czasu, „jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji”.

Czytaj też: Prowadzenie metryki sprawy służy przejrzystości, ale nie zawsze jest potrzebne

- Ostatni z przedstawionych celów wzbudził w doktrynie wątpliwości w zakresie potrzeby dodatkowego unormowania tej kwestii z powodu obowiązywania w postępowaniu administracyjnym ogólnej zasady pisemności – mówi Tymoteusz Mądry. Jak dodaje, prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronom również po zakończeniu postępowania. - W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie określono granic czasowych, po których uprawnienie to wygasa. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami k.p.a., uprawnienie do wglądu w akta sprawy administracyjnej po zakończeniu postępowania odwoławczego przysługuje również sądowi administracyjnemu prowadzącemu postępowanie uruchomione skargą, a w przypadku prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, nawet po upływie wielu lat, organ prowadzący sprawę powinien zapoznać się aktami dotyczącymi sprawy, w której wniesiony został nadzwyczajny środek zaskarżenia - podkreśla.

Również potrzeba wzmocnienia realizacji zasady jawności administracyjnej wydaje się być zbędna, ponieważ wcześniej wykorzystywane rozwiązania w zakresie gromadzenia i prowadzenia rejestru informacji o dokumentach w sprawie oraz o dokonywanych czynnościach administracyjnych spełniały identyczną funkcję co metryka sprawy.

Metryka sprawy - wzór zobacz TUTAJ>>

Przepis z nieprecyzyjnym sformułowaniem

Kolejnym aspektem, budzącym w doktrynie kontrowersje, jest sposób zredagowania przepisu, w którym użyto nieprecyzyjne sformułowanie „wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym”. Tymoteusz Mądry przytacza argumentację A. Wróbla, że „z uzasadnienia projektu rządowego wynika bowiem, że chodzi tu nie o wszystkie osoby uczestniczące w postępowaniu administracyjnym […], lecz tylko i wyłącznie o urzędników uczestniczących w wydaniu decyzji. […] Założenie, że na treść decyzji mogłyby mieć wpływ także osoby spoza kręgu pracowników administracji publicznej, jest absolutnie niezgodne z podstawowymi założeniami i zasadami postępowania administracyjnego.” (A. Wróbel, Komentarz do art. 66a, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2020).

- Nie sposób jednak zgodzić się z argumentami podnoszonymi przez autora. Przedstawiona przez niego interpretacja w sposób znaczący odbiega od treści komentowanego przepisu i woli prawodawcy – mówi Tymoteusz Mądry. Jego zdaniem słusznie więc spotkała się z krytyką doktryny, bowiem w toku wydawania każdego rozstrzygnięcia administracyjnego uczestniczą w praktyce, nie tylko pracownicy organu, ale także przedstawiciele stron i uczestników postępowania, a podejmowane przez te podmioty czynności mogą wywrzeć istotny wpływ na treść finalnego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, stanowisko przedstawione przez A. Wróbla znacząco odbiega od praktyki stosowanej przez organy administracyjne.

Metryka sprawy - co wpisywać?

Odmienny pogląd, do którego należy się przychylić, reprezentuje m.in.: P.M. Przybysz, według którego metryki nie można ograniczać do wykazu czynności podejmowanych w sprawie przez pracowników organu administracji. Autor ten stoi na stanowisku, że „(…) Rolą metryki jest przedstawienie chronologii wszystkich czynności podejmowanych w toku postępowania, określenie treści tych czynności oraz wskazanie osób biorących w nich udział. […]. Dla dokonania rzetelnej i prawidłowej oceny prawidłowości działań pracowników organu administracji prowadzącego postępowanie jest konieczne uwzględnienie sytuacji procesowych kreowanych czynnościami stron oraz innych uczestników postępowania”. (P.M. Przybysz Komentarz do art. 66a, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 ).

Autorzy pierwszego z przywołanych komentarzy aktualizowanych do Kodeksu postępowania administracyjnego tj. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz i A. Wróbel zwracają również uwagę na niejasność charakteru prawnego metryki spraw. Jak wskazują „metryka nie stanowi utrwalenia na piśmie czynności organu administracji publicznej, to bowiem jest przedmiotem protokołu i adnotacji. Z drugiej strony czynności organu, w tym czynności pracowników organu lub „osób”, są utrwalane w formie protokołu lub adnotacji, co skłania do poglądu, że po pierwsze – metryka nie może […] wskazywać (wskazanych) elementów inaczej jak tylko zgodnie z protokołami i adnotacjami w sprawie.”. Dodatkowo autorzy negatywnie wypowiedzieli się na temat możliwości umieszczania w metryce określenia czynności i podejmujących je osób, jeśli czynności te nie zostały wcześniej utrwalone w tych dokumentach, ponieważ „oznaczałoby to bowiem obowiązek utrwalania w metryce czynności, które nie mają znaczenia „dla sprawy lub toku postępowania” (argument a contrario z art. 72)”.

Jak zaznacza Natalia Wolter, assistant SMM Legal, wpis w metryce nie zastępuje protokołu ani adnotacji, nie stanowi dokumentu urzędowego ani dowodu z dokumentów, do których odsyła. - Wpisy w niej zawarte świadczą jedynie o tym, że konkretnego dnia, w konkretnej sprawie została podjęta dana czynność przez konkretnie oznaczone osoby oraz wskazują identyfikator dokumentu w aktach sprawy, do którego odnosi się dana czynność – uważa prawniczka.