Rozmowa z dr hab. Grzegorzem Krawcem, profesorem Uniwersytetu Pedagogicznego - z Instytutu Prawa i Ekonomii na Uniwersytecie Pedagogicznym w Krakowie

 

Aleksandra Partyk: Czemu służy instytucja mediacji w postępowaniu administracyjnym?

Grzegorz Krawiec:  Mediacja została włączona do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy tak zwanej noweli kwietniowej, która zaczęła obowiązywać zasadniczo od dnia 1 czerwca 2017 r. Wprowadzono nią wiele nowych instytucji – zarówno do KPA jak i PPSA. Niewątpliwie wiele z nich można nazwać rewolucyjnymi. Mediacja w postępowaniu administracyjnym była już wcześniej znana i opisywana w literaturze przedmiotu (mediację i koncyliację w prawie administracyjnym zbadał już wiele lat wcześniej Zbigniew Kmieciak). Wcześniej – od 1980 r. – w kodeksie postępowania administracyjnego funkcjonowała ugoda. Nie spełniła ona swojej roli, nie przystawała do rzeczywistości ani nie odpowiadała standardom europejskim. Projektodawcy noweli kwietniowej zaproponowali więc wprowadzenie mediacji, tj. nowej metody dochodzenia do rozstrzygnięcia sprawy, należącej do grupy alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Instytucja ta – w ich opinii – jest w pełni uzasadniona racjami społecznymi oraz odpowiada wartościom, jakie powinny leżeć u podstaw relacji obywateli z organami władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Mediacja, jako niekonfrontacyjny sposób doprowadzenia do załatwienia sprawy przy udziale bezstronnego, neutralnego podmiotu (mediatora) stanowić ma wyraz kształtowania stosunków prawnych nie tylko z aktywnym, ale także i partycypacyjnym udziałem stron postępowania.

 


Jaki jest cel mediacji w postępowaniu administracyjnym?

Celem wprowadzenia postępowania mediacyjnego jest zbliżenie administracji do społeczeństwa, zapewnienie kształtowania stosunków administracyjnoprawnych w sposób zwiększający wpływ stron postępowania na swoje sprawy, a także sprawy istotne dla społeczeństwa, w którym funkcjonują (partycypacja społeczeństwa we władztwie administracyjnym). Niedostatki ugody administracyjnej wskazywane były także przez przedstawicieli nauki postępowania administracyjnego. Wprowadzenie więc do procedury administracyjnej tej nowej instytucji, tj. mediacji stanowiło formę wypełnienia braku form umożliwiających większą aktywność stron w załatwieniu sprawy.

Kto może być uczestnikiem mediacji na gruncie KPA?

Zgodnie z art. 96a § 4 k.p.a. uczestnikami mediacji mogą być: 1) organ prowadzący postępowanie oraz strona lub strony tego postępowania albo 2) strony postępowania. Jak podkreśla P. Przybysz w swoim komentarzu do k.p.a. (LEX) wskazuje, że w mediacji powinny wziąć udział wszystkie podmioty pozostające ze sobą w sporze co do określonej kwestii, co nie jest tożsame z koniecznością wzięcia udziału w mediacji przez wszystkie strony postępowania oraz przez organ prowadzący to postępowanie. Podkreśla on, że stylistyka art. 96a § 4 k.p.a. skłania do wniosku, że mediacja może być przeprowadzona w różnych konfiguracjach podmiotowych. Może się odbyć z udziałem organu i wszystkich stron, ewentualnie z udziałem organu i niektórych stron, bądź też między wszystkimi lub niektórymi stronami – bez udziału organu.

Czytaj też: Adwokat Dębska: Mediacja to uniwersalne narzędzie, dobre do poważnych spraw i życiowych sporów>>
 

Kto może prowadzić mediację?

Mediację przeprowadza wyznaczony mediator (art. 96d § 2 k.p.a.). Może nim być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego, lub na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego art. 96f § 1 k.p.a. Mediatorem jest zatem podmiot zewnętrzny, a nie pracownik organu administracji publicznej.

W jakich sprawach dopuszcza się mediowanie, a kiedy jest to wykluczone?

Tutaj przede wszystkim na względzie trzeba mieć art. 13 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach. Przepis ten przykładowo wymienia tutaj czynności niezbędne do przeprowadzenia mediacji. Zgodnie z art. 96a § 1 k.p.a. mediacja może być przeprowadzona w toku postępowania, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Zakres spraw administracyjnych, w których może być wykorzystana mediacja, jest więc szeroki. Będą to najczęściej sprawy, w których istnieje pewien konflikt (na różnych polach), sprawy rozstrzygane w ramach uznania administracyjnego, gdzie możliwe są różne rozstrzygnięcia. Konflikty o których tu mowa, mogą mieć miejsce np. w sprawach budowlanych, z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska itd.

Czy mediacja w postępowaniu administracyjnym jest popularna?

Zaraz po wejściu w życie przepisów noweli kwietniowej, Piotr Gołaszewski postawił tezę, iż mediacja nie znajdzie szerszego zastosowania w działalności administracyjnej, w szczególności, gdy chodzi o dokonywanie ustaleń dotyczących sposobu załatwienia sprawy. Stanowią o tym jednak nie czynniki prawne, ale szeroko pojęte kwestie kultury prawnej i kultury administrowania. Ze zdaniem tym wypada się zgodzić. Mediacja w administracji „nie przyjęła się”.

Czemu tak się stało?

Wynika to ze specyfiki władczych relacji administracji z obywatelami, i z przekonania, że administracja rozstrzyga pewne kwestie władczo (a w odczuciu wielu: w sposób krzywdzący); dla wielu osób jest nie do pomyślenia, by na gruncie partnerskim usiąść np. z urzędnikiem (albo ze znienawidzonym sąsiadem) i rozstrzygać sprawę jak równy z równym. Za głębokie są stereotypy panujące w społeczeństwie. Ponadto, walcząc ze swoim sąsiadem idziemy do organu po to, by organ ten „zrobił porządek” z „niesfornym” sąsiadem, by dał mu w kość – przy takim podejściu nie może być miejsca na mediacje. Niestety. To, by mediacje się przyjęły, wymaga zmiany mentalności ludzi. A to może być spowodowane np. przez dogłębną i wczesną edukację prawną.