Nowy system dochodów JST: Kontrowersje i wyzwania dla samorządów
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego miała zreformować finansowanie gmin, powiatów i województw, wyrównując dysproporcje między bogatszymi a słabszymi jednostkami poprzez zmiany w podziale PIT i CIT oraz nowe mechanizmy subwencji. Po blisko roku działania pojawiają się uwagi, że system jest mniej transparentny, nieprzewidywalny, dla wielu samorządów oznacza straty. Zamiast stabilizacji, reforma przyniosła chaos, błędy w wyliczeniach i obawy o przyszłość inwestycji publicznych.
Model finansowania samorządów, obowiązujący do końca 2024 roku opierał się na stabilnych subwencjach ogólnych, które zapewniały przewidywalność dochodów nawet w okresach kryzysowych, takich jak pandemia COVID-19. Nowa ustawa zastąpiła te mechanizmy pojęciem “potrzeb finansowych”, dzieląc je na kategorie: wyrównawcze, oświatowe, rozwojowe, ekologiczne i uzupełniające. Dochody podatkowe (głównie z PIT i CIT) stały się podstawowym źródłem finansowania, a subwencje – jedynie uzupełnieniem.
Kluczową innowacją jest sposób obliczania wskaźnika zamożności i udziału w podatkach. Zamiast rzeczywistej liczby mieszkańców, stosowana jest tzw. liczba przeliczeniowa, wyliczana na podstawie algorytmów, wag i indeksów ustawowych w oparciu głównie o dane GUS, sprawozdania statystyczne oraz informacje przekazywane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej To rozwiązanie miało uwzględniać specyfikę jednostek, np. starzenie się populacji czy depopulację, ale w praktyce prowadzi do dysproporcji. Dane raportowane przez podmioty zobowiązane do składania sprawozdań są w niektórych przypadkach interpretowane odmiennie i niejednoznacznie, co często faworyzuje duże metropolie kosztem mniejszych miast (w kategorii miast na prawach powiatów) lub w sposób odmienny weryfikuje zamożność podobnych gmin czy powiatów (często ze sobą sąsiadujących), które w poprzednim systemie otrzymywały zbliżone transfery z budżetu państwa, co skutkuje znaczącymi różnicami dochodów transferowych z budżetu państwa na rok 2026.
W wielu samorządach liczba przeliczeniowa jest niższa od realnej, co sztucznie zawyża wskaźnik zamożności i wyklucza jednostki z subwencji wyrównawczej. Jednocześnie jeżeli jednemu samorządowi spada liczba przeliczeniowa, to innemu musi wzrosnąć, gdyż przeliczeniowa liczba mieszkańców całej kategorii (np. wszystkie gminy) jest tożsama z rzeczywistą liczbą ludności.
Ponadto, reforma dochodów jednostek samorządu terytorialnego utworzyła nową kategorię finansowania samorządów, tj. miasta na prawach powiatu, które do końca 2024 roku traktowane były jako suma gminy i powiatu. Oznacza to mniej korzystny mechanizm podziału PIT i CIT w porównaniu do gmin i powiatów traktowanych oddzielnie. Wcześniej udział w podatkach opierał się na odprowadzanych kwotach, teraz – na dochodach przed opodatkowaniem. Te zmiany uniemożliwiają bezpośrednie porównanie dochodów z lat poprzednich, co dodatkowo komplikuje planowanie budżetów. Ponadto wprowadza odmienny od gmin, powiatów i województw kalendarz przekazywania dochodów z budżetu państwa.
Sprawdź również książkę: [E-book] Prawo finansów publicznych i prawo podatkowe >>
Błędy w wyliczeniach i brak transparentności
Jednym z największych problemów jest brak transparentności w podziale środków, zwłaszcza z CIT. Ministerstwo Finansów oparło wyliczenia na bazie danych podatkowych, ale błędy w deklaracjach podatników (np. używanie zniesionych formularzy CIT-ST czy niewłaściwe wskazywanie gmin) spowodowały, że niektóre JST otrzymały za mało, a inne – za dużo. Skala pomyłek może przekraczać 1 mld zł, z czego 1,4 mld zł ma być przeznaczone na wyrównania dla pokrzywdzonych jednostek. Resort zapowiedział korekty najwcześniej na początku 2026 r. Przykłady takich dysproporcji widać w wielu miastach. W Opolu, które jest miastem na prawach powiatu, dochody z CIT na 2025 r. wyniosły 39,9 mln zł – o 11,3 mln zł (22 proc.) mniej niż w 2024 r. Podobne problemy zgłaszają inne średnie miasta, gdzie depopulacja i słabszy potencjał gospodarczy nie są odpowiednio uwzględniane. W Bytomiu, liczba przeliczeniowa (128 tys.) jest znacznie niższa od realnej (146 tys.), co zawyża zamożność i odcina od subwencji. To nie wyjątek – Związek Miast Polskich (ZMP) wskazuje, że wiele JST nie ma dostępu do pełnej bazy danych MF, co uniemożliwia weryfikację wyliczeń.
Samorządowcy krytykują też opóźnienia w przekazywaniu informacji. Resortowi zarzuca się brak dobrej komunikacji, co pogłębia poczucie niejasności z danymi.
Czytaj też w LEX: Zmiany w dochodach jednostek samorządu terytorialnego >
Spadek transferów i rosnące wydatki
Po raz pierwszy od 2003 r. samorządy doświadczyły spadku środków transferowych rok do roku, mimo że ogólny budżet JST w 2025 r. wzrósł o 24 mld zł w porównaniu do starego systemu. To paradoks: więcej pieniędzy w systemie, ale nierównomiernie rozdysponowane. Dla wielu jednostek oznacza to utratę stabilności finansowej, zwłaszcza w obliczu dynamicznego wzrostu kosztów. Inflacja, rosnące ceny energii, płaca minimalna, wynagrodzenia w oświacie i usługi publiczne – te czynniki pochłaniają dodatkowe środki, zanim trafią one na inwestycje.
Obecnie nie przewiduje się wprowadzenia mechanizmów uzupełnienia dochodów samorządów, których przyrosty dochodów transferowych z budżetu państwa w przyszłym roku mają być niższe od roku bieżącego. Bez takiej „kroplówki” w roku 2026 terminowa realizacja wszystkich zobowiązań może okazać się niemożliwa, a samorządy będą musiały szukać zewnętrznego finansowania w postaci kredytów i pożyczek.
Nowelizacja z listopada 2025 r. – czy to krok w dobrą stronę?
Prezydent podpisał właśnie ustawę 5 listopada 2025 r. nowelizującą ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która ma dostosować wyliczenia na 2026 r. do zaktualizowanych danych podatkowych z 2024 r. (zamiast z lat 2021-2022) oraz dokonać korekty dochodów samorządów z tytułu działów CIT. Nowelizacja ustawy sankcjonuje ponadto na rok 2026 wadliwy mechanizm wyrównawczy oparty na przeliczeniowych liczbach mieszkańców oraz znaczące rozbieżności w wyliczeniach udziałów samorządów w CIT.
Przykładowo, w jednym z dużych miast spadek dochodów z CIT o ponad 220 mln zł został tylko częściowo skompensowany wzrostem z PIT o 152 mln zł. Takie wahania rok do roku podważają zaufanie do systemu i zwiększają presję na lokalne podatki, co może uderzyć w mieszkańców.
Samorządowcy uważają, że zmiany przychodzą za późno i wskazują na destabilizację i nieprzewidywalność systemu finansowania samorządów. W przyszłym roku błędy pozostaną, a wyrównania trafią może w roku 2026 lub dopiero po zapowiadanej przez MF rewizji ustawy, która ma nastąpić w roku 2026. ZMP i inne organizacje domagają się natychmiastowych korekt, w tym wyegzekwowania środków bez odbierania nadwyżek innym JST oraz przywrócenia transparentności poprzez regularne udostępnianie danych.
Działania samorządów: Interwencje, apele i kroki prawne
W obliczu problemów, samorządy nie pozostają bierne. Wiele z nich, w tym zrzeszone w ZMP, prowadzi interwencje w Ministerstwie Finansów i apeluje do Prezesa Rady Ministrów o weryfikację wskaźników oraz wprowadzenie programów osłonowych dla tracących na reformie. Postulaty obejmują:
- korekty błędnych parametrów (np. liczby przeliczeniowej),
- uwzględnienie realnych danych demograficznych i ekonomicznych,
- mechanizmy corocznych dostosowań.
Rozważane są też działania prawne. Samorządy powołują się na zasadę samodzielności finansowej wynikającą z Konstytucji. Jeśli system nie zostanie poprawiony, możliwe są skargi do sądów powszechnych, administracyjnych czy Trybunału Konstytucyjnego, argumentowane faktem, że reforma narusza równowagę terytorialną i solidarność społeczną.
Zmiany w prawie istotne dla jednostek samorządu terytorialnego - zobacz zestawienie w LEX >
Potrzeba systemowych zmian, by uniknąć pogłębiania nierówności
Nowa ustawa o dochodach JST miała wyrównywać szanse, ale w praktyce pogłębia dysproporcje. Duże aglomeracje zyskują kosztem średnich i małych miast, gdzie depopulacja, starzenie społeczeństwa i słabszy wzrost gospodarczy nie są odpowiednio kompensowane. Bez zmian – takich jak większa transparentność, aktualne dane i mechanizmy ochronne – JST o niższym potencjale będą tracić mieszkańców, wpływy podatkowe i możliwości rozwoju. To kierunek sprzeczny z zasadą solidarności terytorialnej, która powinna być fundamentem reform.
Ministerstwo Finansów zapowiada dalsze prace, ale czas nagli. Wzrost dochodów w 2026 r. nie może być niższy od inflacji, a żaden samorząd nie powinien otrzymać mniej środków niż w roku poprzednim. Tylko kompleksowa korekta systemu zapewni stabilność i pozwoli na realizację zadań publicznych. Samorządy apelują: reforma musi służyć wszystkim, nie tylko wybranym.
Ewa Tomczak, skarbnik Miasta Bytomia,
Rafał Kolano, radca prawny, ekspert obsługi jednostek samorządu terytorialnego
