Prostej odpowiedzi, ilu potrzebnych jest urzędników samorządowych, nie ma. Dane pokazują jednak, że w najmniejszych gminach (do 3 tys. mieszkańców) na tysiąc osób przypada średnio ponad 11 urzędników, a w gminach powyżej 10 tys. już około 5. Skala zatrudnienia w małych gminach różni się przy tym nawet dziesięciokrotnie - w tych do 5 tys. mieszkańców liczba urzędników waha się od 12 do 111, czyli różnica jest niemal... dziesięciokrotna. O wielkości urzędu decydują różne czynniki.
Katalog zadań własnych gminy, czyli służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty i finansowanych z jej budżetu jest dosyć szeroki. Obejmuje one m.in. zadania dotyczące ładu przestrzennego, infrastruktury i transportu, edukacji i kultury, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, bezpieczeństwa i porządku. Ile więc osób potrzeba, by odpowiednio wywiązać się ze wszystkich tych zadań? Raport Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, analizujący skalę i strukturę zatrudnienia w JST, przygotowany przez prof. Pawła Swianiewicza i dr Annę Dąbrowską pokazuje, że są gminy, gdzie wystarczy zaledwie dwunastu urzędników, ale są też takie, gdzie zaangażowanych jest sporo ponad 1000.
Z danych zebranych w publikacji, wynika, że w 2024 r. w administracji publicznej pracowało blisko 261 tys. osób. W tym:
Ponad 40 proc. ogółu kadr (ponad 90 tys. osób) pracuje w jednostkach organizacyjnych poza urzędami. W tej kategorii w gminach dominują ośrodki pomocy społecznej (ponad 90 proc. personelu tych jednostek).
Po okresie dynamicznego wzrostu między 1998 a 2009 rokiem (z poziomu 115 tys. do 245 tys.), sytuacja się ustabilizowała i od kilkunastu lat korpus samorządowy przyrasta nieznacznie. Udział urzędników samorządowych w całkowitej liczbie zatrudnionych w administracji publicznej,
Autorzy raportu wskazują, że dyskusja o liczbie urzędników rzadko bywa wolna od emocji. Jedni widzą w administracji nadmiernie rozbudowany aparat, inni – niezbędne zaplecze sprawnego państwa i sprawnych samorządów.
Tymczasem liczby odsłaniają obraz znacznie bardziej zniuansowany. Na pytanie „ilu urzędników potrzeba do rządzenia gminą?” najuczciwsza odpowiedź brzmi: to zależy… Zależy przede wszystkim od liczby mieszkańców, ale także od zamożności jednostki i jej sytuacji demograficznej. Wyraźnie widoczny jest efekt skali – w większych jednostkach liczba urzędników w przeliczeniu na mieszkańca jest niższa niż w najmniejszych gminach. Jednocześnie nawet wśród samorządów o podobnej wielkości różnice w zatrudnieniu bywają znaczące – piszą autorzy raportu.
Jako czynniki wpływające na wielkość urzędu, autorzy wymieniają: wielkość jednostki samorządowej i jej zamożność, dynamikę demograficzną i zakres wykonywanych zadań.
Najliczniejszą i najsilniej zróżnicowaną grupą, pod względem rozmiaru, są gminy. Przeciętna liczba urzędników w gminach do 5 tys. mieszkańców to 28, a licząc z innymi jednostkami organizacyjnymi – 36. W samorządach poniżej 3 tys. mieszkańców średnie zatrudnienie wynosi 23 osoby, a razem z innymi jednostkami organizacyjnymi 29. W kolejnych grupach, o wyższej liczbie mieszkańców, liczba urzędników rośnie.
Na liczbę etatów ma też wpływ zamożność samorządu oraz dynamika demograficzna. Gminy bogatsze zwykle zatrudniają więcej urzędników, którzy mogą specjalizować się w różnych zadaniach i pracować w bardziej komfortowych warunkach.
Raport pokazuje, że zależność między liczbą urzędników a zmianami demograficznymi jest słaba i widoczna dopiero w gminach powyżej 10 tys. mieszkańców. Co zaskakujące i zdaniem autorów raportu trudne do wytłumaczenia, większe urzędy częściej występują w gminach wyludniających się niż w tych, gdzie liczba mieszkańców rośnie. Autorzy wyjaśniają to tym, że szybko rozwijające się gminy nie nadążają z rozbudową administracji, a struktura urzędu często odpowiada ich dawnej wielkości.
Liczba urzędników zależy także od zakresu zadań. Miasta na prawach powiatu – ze względu na większą odpowiedzialność – zatrudniają więcej osób niż gminy czy powiaty o podobnej liczbie mieszkańców. Przykładowo:
Jednocześnie koncentracja zadań w jednej instytucji pozwala na pewne oszczędności kadrowe. Raport obala też przekonanie, że wieloletnie rządy włodarza sprzyjają rozrostowi administracji.
Jeśli w ogóle widać jakiś efekt, to jest on odwrotny do zakładanego – większe urzędy częściej występują w gminach, gdzie włodarz objął stanowisko niedawno – podkreślają autorzy raportu.
W najmniejszych gminach (do 3 tys. mieszkańców) na tysiąc osób przypada średnio ponad 11 urzędników. W przedziale 5-10 tysięcy mieszkańców wskaźnik ten spada do prawie 7, a w większych gminach do poziomu około 5. Raport pokazuje, że „niekorzyści skali” są szczególnie widoczne w gminach liczących mniej niż 10 tys. mieszkańców. Po przekroczeniu tego progu różnice w zatrudnieniu wyraźnie się zmniejszają. Gdy uwzględnić wyłącznie pracowników urzędów gminnych (bez jednostek organizacyjnych), efekt ten byłby słabszy, co wskazuje, że najmniejsze gminy rzadziej tworzą odrębne jednostki poza urzędem.
Autorzy zwracają też uwagę na ogromne zróżnicowanie wewnętrzne. W gminach do 5 tys. mieszkańców liczba urzędników waha się od 12 do 111, czyli niemal dziesięciokrotnie. Co więcej, dwie najmniejsze gminy z najwyższym zatrudnieniem (111 i 92 osoby) mają więcej urzędników niż gmina licząca ponad 30 tys. mieszkańców, w której pracuje ich najmniej – 86.
Prof. Paweł Swaniewicz przyznaje, że skala zróżnicowania zatrudnienia w samorządach tej samej wielkości była dla niego zaskoczeniem
Niektórzy wójtowie ze Związku Gmin Wiejskich RP, którzy zobaczyli te nasze wyniki, powiedzieli, że to musi być błąd, że to niemożliwe. Ja myślę, że to nie jest błąd – podkreśla prof. Swaniewicz.
Choć spodziewał się różnic między gminami, a także tego, że jednym z kluczowych czynników będzie ich zamożność, to tak duży „rozrzut” okazał się nieoczekiwany. Zdaniem profesora, bogatsze gminy mogą sobie pozwolić na większe urzędy i węższą specjalizację urzędników, co może poprawiać jakość działania administracji, ale wiąże się z wyższymi kosztami. Gminy biedniejsze nie mają takiej możliwości.
Poza czynnikami, które wskazujemy, głównie zamożnością samorządu, jako czynnikiem wyjaśniającym, głębszej interpretacji nie umiem podać – mówi prof. Paweł Swaniewicz.
Podkreśla jednocześnie, że zróżnicowanie finansowe gmin jest naturalnym elementem decentralizacji i nie stanowi samo w sobie problemu. Oceniając kwestię ewentualnego „przerostu” administracji, zaznacza, że w pojedynczych samorządach może on występować, ale nie jest to zjawisko powszechne.
Moja odpowiedź na pytanie czy mamy przerost urzędników w samorządach byłaby taka, jak odpowiedź na wiele pytań dotyczących samorządu. Samorządów mamy ponad 2800. Punktowo, w niektórych miejscach mamy przerost i to gołym okiem widać. Natomiast nie dotyczy on wszystkich samorządów. Więc jak mówimy o samorządach, to trzeba bardzo ostrożnie z uogólnieniami, bo one są bardzo zróżnicowane – przestrzega prof. Paweł Swaniewicz.
Raport stanowi wstęp do projektu SAM-SON (Sondaż Pracowników Administracji Samorządowej), w ramach którego jesienią 2025 roku zebrano opinie od blisko 12 tysięcy urzędników.
